Por: Mateo Restrepo, monitor de investigación de Congreso Visible

 

Plan Nacional de Desarrollo: un somero balance

 

El 25 de Mayo de 2019 el presidente de Colombia, Iván Duque Márquez, sancionó el proyecto de ley conocido como Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad (Departamento Nacional de Planeación, 2019). Este proyecto de ley fue radicado por el Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla el 6 de Febrero de 2019 en el Congreso, y terminó de ser debatido el día 2 de Mayo de 2019, durante la plenaria del Senado. Asimismo, su contenido cambió sustantivamente a lo largo de los debates en las plenarias. Por ejemplo, el texto original contenía 183 artículos, y a lo largo del trámite legislativo fue aumentando hasta la cifra de 336. Asimismo, el Plan se encontraba compuesto por tres pactos estructurales y 20 transversales, además de pactos regionales que tenían como objeto integrar los territorios del país.

 

Un primer paso: las definiciones

 

El Plan Nacional de Desarrollo (PND), de acuerdo con el Departamento de Planeación Nacional (2019), es la “hoja de ruta que establece los objetivos de gobierno, fijando programas, inversiones y metas para el cuatrienio”. Esta hoja de ruta, de acuerdo con el mismo ente, se encuentra compuesta por diversos componentes, descritos a continuación: unas bases, que dan un diagnóstico y unos objetivos relacionados a lo que se desea alcanzar con el proyecto; inversiones, que dan cuenta de la forma en que el presupuesto público será distribuido a lo largo del cuatrienio, y disposiciones instrumentales, referidas a capacidades de aplicación que tendrá el Ejecutivo para ejecutar el PND y alcanzar las metas propuestas. Por último, cabe resaltar que el desarrollo de este proyecto de ley se encuentra en constante asesoría con el Departamento Nacional de Planeación, y que todos sus apartados son producidos en conjunto con el Ejecutivo nacional.

 

 

El trámite legislativo

 

Una vez que el Departamento Nacional de Planeación y el Ejecutivo han producido los apartados de los que se compone el PND, este es radicado ante al Congreso. El ponente del proyecto, de acuerdo con la ley y la Constitución, es el Ministro de Hacienda: en el caso del año 2019, Alberto Carrasquilla (Departamento Nacional de Planeación, 2019). Este Ministro tiene la obligación de radicar el proyecto ante el Congreso, y de surtir las asesorías que considere pertinentes frente a su proyecto. Una vez el proyecto es radicado, el Congreso tiene un período máximo de tres meses para debatirlo y aprobarlo. En caso contrario, el Ejecutivo puede sancionarlo a través de decreto, una faculta presidencial que le es otorgada por el artículo 189 de la Constitución.

Respecto al trámite legislativo, el proyecto es recibido en las Comisiones Constitucionales Tercera y Cuarta, encargadas de temas de presupuesto y economía. Si bien cada una de estas comisiones existe para Senado y para Cámara de Representantes, para el caso específico del PND estas tienen la obligación de recibir el proyecto conjuntamente. Esto es, que la Comisión Tercera y Cuarta del Senado, y la Comisión Tercera y Cuarta de la Cámara, deberán sesionar conjuntamente en el proyecto para desarrollar un informe y una ponencia encargada a algunos congresistas de esas comisiones, que fungirán como ponentes. Una vez esto haya sido designado, el proyecto pasa a ser debatido y votado en las plenarias de Senado y Cámara, donde los congresistas pueden hacer modificaciones tales como eliminar y añadir artículos (Departamento Nacional de Planeación, 2019). Una vez los debates han sido surtidos, el proyecto puede tener dos posibles salidas: o ser aprobado dentro del margen cronológico de tres meses, o ser aprobado mediante decreto presidencial. En el primer caso el proyecto pasa a sanción presidencial, una vez que ha sido aprobado en el Congreso. En el caso del PND 2018-2022, el proyecto fue aprobado en el Congreso, y fue sancionado por el Presidente el 25 de Mayo de 2019.

Tras ser radicado por el Ministro de hacienda el día 6 de Febrero de 2019. Sucesivamente, entre el 19 de Marzo y el 29 de Abril fueron asignadas las ponencias Primera, Segunda, Tercera y Cuarta (Congreso Visible, 2019), con algunas ponencias negativas (una sola, de Wilson Neber Arias). Aunque la ley establece que establece que solamente los integrantes de las comisiones descritas anteriormente pueden ser ponentes en este tipo de ley, el congresista Wilson Neber Arias del partido Polo Democrático Alternativo, que además pertenece a la Comisión Sexta del Senado, y por tanto no debería ser ponente, radicó una ponencia negativa al proyecto.

En resumen, el PND tiene un proceso legislativo que consta, máximo, de tres meses desde su radicación. Una vez radicado, el proyecto es recibido por las Comisiones conjuntas Terceras y Cuartas de Cámara y de Senado, donde se asignan ponencias y se asignan ponentes en el proyecto. Una vez termina el debate en estas comisiones, los informes pasan a plenarias de Cámara y Senado, donde se votan separadamente. A continuación se incluye una gráfica extraída de la página web del Departamento Nacional de Desarrollo, donde se resume brevemente el trámite legislativo del proyecto en el Congreso.

 

Trámite legislativo

Gráfico 1. Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2019

 

 

Contenido: un pacto por la equidad

 

El andamiaje original del presente PND era bastante extenso: compuesto por 183 artículos, unas bases de aproximadamente 1300 páginas, y un plan de inversiones de 140 páginas. Se incluían 3 pactos estructurales: legalidad, para lograr una seguridad efectiva y una justicia transparente; emprendimiento, con el objeto de alcanzar la formalización productiva y de trabajo, y equidad, para una política social moderna centrada en la familia. La cantidad de dinero previsto, en total, era de 1096,1 billones de pesos, con una sección especial para la paz, prevista en 37,1 billones. Al final, una vez el proyecto fue pasado por el Congreso, el articulado del mismo cambió sustantivamente: 12 artículos del texto original fueron eliminados, y se añadieron 141 artículos más, para dar un total de 336 artículos. En el siguiente gráfico se puede visualizar claramente los cambios que sufrió el PND a lo largo de los debates en el Congreso.

 

Un pacto con la equidad

Gráfico 2. Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las gacetas 33, 293, 308 y 315 del Congreso (2019)

 

Del mismo modo, el plan original incluía 13 pactos transversales: ciencia, tecnología e innovación, transporte y logística para la competitividad regional, transformación digital de Colombia, calidad y eficiencia de los servicios públicos, recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible, protección y promoción de la cultura con desarrollo de la economía naranja, equidad de oportunidades de las etnias (indígenas, negros, afrocolombianos, raizales, palenqueros y Rrom), inclusión de personas con discapacidad, equidad para las mujeres, gestión pública efectiva, descentralización: conectar territorios, y productividad y equidad en las regiones. Por último, incluía 9 pactos regionales, con el objeto de conectar territorios y departamentos en diferentes regiones: Región Pacífico, Región Caribe, Seaflower Region, Región Central, Región Santanderes, Región Amazonía, Región Eje Cafetero y Antioquia, Región Llanos-Orinoquía y Región Océanos.

Como es evidente, el Plan se encontraba compuesto por diversos apartados, con diferentes temas que versaban desde educación hasta empleo formal. Esto se vio reflejado en el articulado del mismo, donde se incluían temas tan diversos como inversiones para etnias (artículo 134), pasando por aumentar el empleo para los jóvenes colombianos (artículo 215), y terminando en la prevención para evitar el abuso sexual en los jóvenes y adolescentes (artículo 110).

 

 

Las diferencias entre el plan y las bases

 

Si bien esta composición variada del articulado inicial y final podría verse como algo positivo, la verdad es que existe una diferencia importante entre las bases (los aspectos teóricos y los diagnósticos) y el articulado (los elementos que serán implementados). En primer lugar, si bien los grupos étnicos aparecen como un elemento preponderante en la composición del PND en sus bases, los artículos en el mismo que las afectan favorablemente son escasos. En total, solamente seis (6) artículos afectan de forma directa a las comunidades vulnerables, como como los indígenas y los campesinos, a pesar de que estas tengan un capítulo propio dentro del documento de las bases del PND.

En segundo lugar, el mismo caso se repite con la población LGTBI. Si bien esta también aparece mencionada en las bases, donde se fijan algunas metas destinadas a mejorar sus condiciones en la sociedad para contribuir a la igualdad, en el articulado final no hay apartados destinados para esta población en particular. Es bastante diciente el hecho de que la palabra LGTBI u homosexual no se encuentre consignada en el andamiaje final, y como lo es también el hecho de que no existan artículos dispuestos para lograr esos objetivos trazados.

Por último, y para concluir con las diferencias entre las bases y el articulado, el 23 de Marzo el partido Colombia Justa y Libres propuso la eliminación el único capítulo del proyecto que reconocía a la comunidad LGTBI+, elemento que explica la falta de inclusión de esta comunidad dentro del producto final (Noguera, 2019).

 

 

La inequidadde género

 

El apartado de igualdad de género resulta particularmente interesante, considerando que las mujeres no tienen preponderancia en el articulado final. A pesar de que, de nuevo, la igualdad de género tenga un capítulo propio dentro de las bases del PND, el articulado de este no da cuenta de este tema en particular.

En primer lugar, las mujeres ponentes no fueron una prioridad dentro de la discusión en el Congreso del proyecto de ley. Si bien es cierto que solamente los integrantes de las Comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales pueden ser ponentes del proyecto, la falta de presencia femenina dentro de ellas da de qué pensar, considerando que el PND mismo se denomina como “Pacto por la equidad”. Tal y como describe la gráfica a continuación, solo el 17% de los ponentes a lo largo del proyecto fueron mujeres. Esta cifra es alarmante, si se considera que está por debajo del porcentaje de mujeres dentro del Congreso, que de por sí es bastante bajo: 19%

 

La inequidad de género

 

Gráfico 3. Elaborado con los datos de Congreso Visible sobre los ponentes (2019).

 

Del mismo modo, la proporción de mujeres y hombres de acuerdo a la cámara del Congreso en la que están (El Senado o la Cámara de Representantes) es baja también. Cabe resaltar que la cifra de mujeres ponentes del Senado es menor a la de Cámara; exactamente, de 3 mujeres en Senado frente a 7 en Cámara, como ilustran las siguientes dos gráficas. Esto no quita el hecho de que desde el comienzo del trámite legislativo del PND, la equidad entre géneros no es paritaria, y que esto a la postre puede influir a futuro el trámite del proyecto dentro del Congreso. Si bien los hombres también pueden legislar a favor de las mujeres, el hecho de que la presencia de estas sea significativamente inferior a la de los hombres dificulta la tarea de lograr la igualdad de género.

 

Ponentes de la Cámara de acuerdo con su sexoPonentes de Senado de acuerdo con su sexo

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gráficos 4 y 5. Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por Congreso Visible (2019) sobre los ponentes

 

La inequidad regional en los ponentes

 

Como ya ha sido expuesto, a pesar de que las bases del PND contemplen a la equidad como un elemento fundamental, esta no aparece muy correspondida con el articulado del mismo. Ahora le corresponde el turno a la participación regional, antecedida por, al menos, nueve pactos regionales que le apuestan a la integración territorial.

Sin embargo, a la hora de analizar la circunscripción de procedencia de los congresistas ponentes, esta integración regional no se hace evidente en el trámite del mismo. Por ejemplo, 13 departamentos del país no estuvieron representados en las ponencias del proyecto, y solamente fueron representados en las votaciones de este. Esto resulta interesante, considerando que los nueve (9) pactos regionales abarcan a todos los departamentos del país, y, por ende, puede ser considerado como un esfuerzo valioso por abandonar la tradición centralista que ha caracterizado a Colombia. Sin embargo, esto no pasa del papel a la realidad. A pesar de que todos los departamentos tienen representación legislativa al interior de la Cámara de Representantes, no todos tienen representación al interior de las comisiones ponentes del PND, encargadas de legislar un pacto territorial que no tuvo congresistas de los departamentos sobre los que se legislaba. En último lugar cabe resaltar que la mayor cantidad de ponentes provienen de Bogotá D.C, Antioquia y Atlántico, mientras que regiones, como la Orinoquía, se encuentran sin representación alguna en los ponentes, a pesar de que exista un pacto en las bases denominado “Pacto Región Llanos-Orinoquía”.

 

Ponentes por departamento

Mapa de ponentes por departamentos. Fuente: elaboración propia a partir de los datos proporcionados por Congreso Visible (2019).

 

La representación de posturas de los ponentes

 

También resulta digno de análisis el caso de la composición parlamentaria de los ponentes del PND. No sólo porque hay 56 ponentes en total, una suma considerable de congresistas, sino porque también estos son los encargados de exponer ante las plenarias el proyecto que debatieron conjuntamente. Como se trata de una discusión conjunta entre las Comisiones Constitucionales Tercera y Cuarta de Senado y Cámara, los ponentes pertenecen a ambas corporaciones, y provienen de diversos partidos. Como exponen la siguiente gráfica, 37 ponentes hacen parte de la Cámara de Representantes, mientras que el Senado tuvo a 19 de sus miembros.

 

Ponentes de acuerdo con la Cámara a la que pertenecen

Gráfico 6. Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Congreso Visible (2019).

Del mismo modo, la mayoría de los ponentes provinieron de los partidos Centro Democrático, Partido Conservador, Partido Liberal, Cambio Radical y Partido de la U. Esto se corresponde con el hecho de que estos cinco (5) partidos son los que tienen un mayor número de curules en todo el Congreso. Cabe resaltar que de los dieciocho (18) partidos presentes en el Congreso, seis (6) se quedaron sin representación dentro de los ponentes, puesto que no tienen congresistas al interior de las comisiones encargadas de dar trámite al PND, a pesar de que algunos de los que se quedaron por fuera representan a poblaciones vulnerables que incluidas en el PND. Entre estos destaca el caso de MAIS, AICO, partidos de la circunscripción indígena y Playa Renaciente de la circunscripción afro que no tuvieron representación en las ponencias realizadas, a pesar de que su electorado sea considerado en las bases del PND como digno de una intervención para mejorar sus condiciones. Por último, es bastante interesante que el partido mayoritario dentro de los ponentes sea el mismo del Presidente, a pesar de que los ponentes en las comisiones no sean designados por él.

 

Congresistas ponentes por Partido

 

Gráfica 7. Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Congreso Visible (2019).

 

El caso del triunvirato gobierno-independientes-oposición

 

Por último, para concluir con esta sección de análisis de los ponentes, resulta interesante conocer la posición de los ponentes frente al gobierno. Esto puede ser determinado, oficialmente, a través de las declaraciones de los partidos en referencia al Estatuto de la Oposición, documento que permite a los partidos declararse de gobierno, independencia u oposición al mismo. Ver la posición de los ponentes frente al gobierno puede ayudar a explicar la forma en que las ponencias fueron desarrolladas, y el resultado de los informes elaborados. En el siguiente gráfico se desglosan los partidos a los que pertenecían los ponentes de acuerdo con su declaración frente al gobierno considerando el Estatuto de Oposición. Los datos ejemplifican una equidad relativa en la distribución de los partidos: 3 independientes, 4 de gobierno y 5 de oposición. Esta descripción daría pie para considerar que en la elaboración de los informes estuvieron presentes diversos puntos de vista, factor que se consideraría impactaría positivamente en el desarrollo de los mismos. Sin embargo, y como se explicará en el siguiente apartado, el peso de los partidos al interior de estas ponencias no fue equitativo: los partidos de gobierno e independientes tuvieron una mayor representación que los de oposición.

 

Partidos ponentes frente al gobierno de acuerdo con el estatuto de oposición

Gráfica 8. Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Congreso Visible (2019).

 

Como la siguiente ilustración demuestra, los partidos de gobierno y oposición tuvieron una mayor cantidad de ponentes que los de oposición, con una cantidad de 23 ponentes a favor del gobierno, y 22 independientes. Por su lado, los partidos independientes tuvieron 11 ponentes, lo que equivale a casi la mitad de los ponentes a favor del gobierno. Recapitulando con el apartado anterior, el peso relativo de cada partido de acuerdo a su posición frente al gobierno puede ser un factor que explique la forma en que las ponencias fueron adelantadas dentro de las comisiones conjuntas.

 

Congresistas ponentes de acuerdo al estatuto de la oposición

Gráfica 8. Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Congreso Visible (2019).

 

¿Y qué dice el articulado?

 

Ahora bien, respecto al articulado propio del proyecto, ¿qué contenía? En primer lugar, el PND da cuenta de una mezcolanza de temas debido a su naturaleza. Como fue anteriormente abordado, existen temas muy diferentes en torno a todo el andamiaje que fue aprobado en el Congreso.

Por ejemplo, de los artículos 309 a 317 se diseña una forma de “salvar” a Electricatribe a través de sobretasas al consumo de energía a lo largo del país. Esto podría reflejar el hecho de que la mayoría de los y las ponentes provinieron del departamento Atlántico, y que gracias a los congresistas costeños Luis Eduardo Díazgranados Torres, Arturo Char Chaljub, y Mauricio Gómez Amín el PND pudo ser aprobado en el Congreso (Semana, 2019). Del mismo modo, los artículos 274 y 275 del texto final aumentan los aranceles a las importaciones de ropa en un 33%. A pesar de que esta medida no fue incluida en el texto radicado, en la Cámara de Representantes fue añadida, aún en contra de la posición del gobierno frente al tema (Celedón, 2019).

Adicionalmente, otro temas también fueron incluidos. Los artículos comprendidos entre el 127 y el 130 del texto final dan lugar a una reforma del régimen inmobiliario. Otros artículos, como el 196 y el 92, regulan determinadas prácticas laborales, como contar las prácticas estudiantiles como experiencia laboral, y procurar la integración de la población joven del país al sector de trabajador formal. Finalmente, los temas tributarios también estuvieron presentes en el PND en forma de artículos dispersos que modificaban algunas normativas. Por ejemplo, el artículo 297 deroga los subsidios de energía para la población del país que pertenezca a los estratos 1,2 y 3 a partir del año 2022

También los temas de educación estuvieron presentes en el articulado. Los artículos 188, 189, 190, 192, 194 y 195 establecen un presupuesto fijo para aumentar la inversión en la educación pública, como resultado de las marchas estudiantiles del 2018. Por su parte, los artículos 132 y 133 convierten a COLCIENCIAS en el Ministerio de Ciencia y Tecnología.

En resumen, el texto final del Plan Nacional de Desarrollo comprende temas sumamente variados y diferentes, a pesar de que la unidad de materia, establecida como requisito por la ley y definida como la conexión entre los temas del proyecto, sea necesaria para su aprobación. El paquete de mini reformas a la educación, la salud y la energía, entre otras, no deja endilgar fácilmente esta unidad de materia al PND, considerando que el proyecto parece más un agregado de temas diversos sin conexión alguna.

 

En conclusión…

 

El presente balance del PND 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la Equidad no ha pretendido ser un análisis exhaustivo de cada uno de los apartados de este, sino una recopilación de temas fundamentales para entender el funcionamiento del Congreso y del país en el presente cuatrienio. La inconsistencia entre las bases del PND y el articulado del mismo, la mezcolanza que presenta en sus artículos, y el trámite engorroso que tuvo a lo largo del Congreso dan pie para futuros análisis relacionados a entender mejor este aspecto de la política colombiana, fundamental para comprender las acciones del Ejecutivo en el próximo cuatrienio. Como último punto quisiera resaltar que, a pesar de lo difícil que puede ser comprender este proyecto, sus implicaciones son múltiples y es necesario que la ciudadanía ejerza un control político efectivo frente a las políticas públicas ejecutadas por sus gobernantes.

 

Referencias

Celedón, N. (24 de Mayo de 2019). Los tres grandes pulsos a los que el Plan de Desarrollo le mete candela. La Silla Vacía. Recuperado de https://lasillavacia.com/los-tres-grandes-pulsos-los-plan-desarrollo-le-mete-candela-71757

Constitución Política de Colombia (1991). Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html

Departamento Nacional de Planeación (2018). Aspectos Constitucionales Y Procedimentales Del Plan Nacional De Desarrollo. Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo. Recuperado de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Aspectos%20constitucionales%20y%20procedimentales%20del%20Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo.pdf

Departamento Nacional de Planeación (20 de Febrero de 2019). Abecé del Plan Nacional de Desarrollo. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Abece-del-DNP.aspx

Departamento Nacional de Planeación (25 de Mayo de 2019). Reacciones de congresistas tras sanción presidencial del Plan Nacional de Desarrollo. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/Paginas/Reacciones-de-congresistas-tras-sancion-presidencial-del-Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx

Gobierno Nacional (2019). Bases Del Plan Nacional De Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, Pacto por la equidad. Recuperado de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf

Noguera, M. (24 de Marzo de 2019). Los cristianos eliminaron a la población LGBTI del PND. Razón Pública. Recuperado de https://www.razonpublica.com/index.php/econom-y-sociedad-temas-29/11851-los-cristianos-eliminaron-a-la-poblacion-lgbti-del-pnd.html

Proyecto de Ley 311 de 2019 de Cámara de Representantes. Congreso de la República de Colombia, Gaceta 33 de 2019 de Cámara (07 de Febrero de 2019).

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Proyecto de Ley 311 de 2019 de Cámara de Representantes. Congreso de la República de Colombia, Gaceta 308 de 2019 de Cámara (06 de Mayo de 2019).

Proyecto de Ley 227 de 2019 de Senado. Congreso de la República de Colombia, Gaceta 315 de Senado (07 de Mayo de 2019).

Revista Semana (26 de Marzo de 2019). El voto que partió en dos a Cambio Radical. Recuperado de https://www.semana.com/nacion/articulo/el-voto-que-partio-en-dos-a-cambio-radical/606920