Por: Daniel Quiroga, Felipe Jacobo y Paola Camacho.


 

¿Qué hace a un congresista bueno o malo? Hoy en día, la respuesta a esta pregunta parece ser sencilla: no existen congresistas buenos. Tener cultura política se ha convertido en sinónimo de hablar mal de los políticos, y el Congreso no ha escapado a este fenómeno. En programas de radio y televisión, columnas de opinión, y conversaciones cotidianas, la imagen que se proyecta de los legisladores es la de seres inmorales, corruptos, perezosos, ignorantes, avaros y oportunistas, que se involucran en la política con el único fin de obtener beneficios individuales.

 

Esta imagen está en parte justificada por los múltiples escándalos de corrupción que han rodeado al Congreso en los últimos tiempos, como la “parapolítica”, la “yidispolítica”, los problemas de la contratación en Bogotá, y la polémica conciliación de la Reforma a la Justicia, entre otros. Sin embargo, muchas veces esta percepción negativa está basada más en sentimientos y emociones que en información objetiva sobre la actuación de los congresistas. Sin duda, es más fácil juzgar la política de una forma pasional y emotiva, pero, al hacerlo, podemos caer en simplificaciones y visiones estereotipadas de una actividad que en realidad es compleja.

 

La labor de un congresista comprende distintas facetas que van desde la consecución de apoyo electoral a la creación de leyes y el ejercicio de control político. En estas líneas, explicamos en qué consisten estas facetas y proponemos algunos indicadores para medir el éxito de los senadores y representantes en cada una de ellas. Con ello, no pretendemos defender acríticamente la actividad de los legisladores, sino ofrecer herramientas que permitan analizarla y criticarla de forma más equilibrada.

 

Éxito electoral

Una de las labores más importantes de un congresista consiste en conseguir votos. Con frecuencia, se cree que el éxito electoral de un candidato o un partido depende exclusivamente de su capacidad económica: los políticos que ganan elecciones, se afirma, son aquellos que tienen el dinero y el poder suficientes para invertir en su campaña política, e incluso incurrir en prácticas non sanctas como la compra de votos.

 

A pesar de que esta visión tiene fundamento en las prácticas clientelistas que históricamente han prevalecido en el país, no hay que perder de vista que obtener apoyo electoral es una tarea bastante difícil, que implica el desarrollo de actividades diversas en las que los candidatos pueden ser más o menos exitosos. Estas incluyen, por ejemplo, la elaboración de una propuesta política coherente, innovadora y atractiva; la formación de redes de movilización política para cultivar apoyo electoral; la consecución de recursos económicos; la identificación de las necesidades del electorado en las regiones; y el ascenso de posiciones dentro de su partido.

 

¿Quiénes son los congresistas más exitosos a nivel electoral? En las elecciones legislativas de 2010, Juan Lozano, del Partido de la U, fue el candidato al Senado que obtuvo la mayor votación, con 210.186 votos a nivel nacional. Su éxito se debe a varios factores. En primer lugar, Lozano ha desarrollado una amplia trayectoria política, ocupando cargos públicos de muy diversa índole. Antes de ser congresista, se desempeñó como Ministro de Ambiente, Consejero Presidencial de César Gaviria y Álvaro Uribe, Diputado, Concejal, Secretario de Desarrollo, y Alcalde. En segundo lugar, Lozano ha sido un jugador político hábil. Mientras hizo parte del Gobierno de Uribe, fue uno de sus principales escuderos, apoyando incondicionalmente la política de Seguridad Democrática y la segunda reelección. Así mismo, cuando el referendo reeleccionista se hundió, decidió respaldar la campaña presidencial de Juan Manuel Santos.

 

 

En la Cámara de Representantes existen dos formas de medir el éxito electoral. La primera de ellas, y la más simple, consiste en contar el número de votos obtenidos por cada congresista en su respectivo departamento. Simón Gaviria, del Partido Liberal, es el representante más exitoso según este criterio: obtuvo 72.896 votos en las pasadas elecciones, los cuales le habrían sido suficientes para alcanzar una curul en el Senado. En efecto, no sólo a nivel electoral, sino en su actuación como congresista, Gaviria se ha forjado una imagen de “representante-senador”.

 

A pesar de que el número total de votos por departamento es un criterio importante, presenta ciertos problemas como indicador de éxito electoral. A diferencia del Senado, donde existe una circunscripción única a nivel nacional, en la Cámara de Representantes los congresistas son elegidos para representar un departamento específico. Así, resulta natural que congresistas de departamentos con poca población reciban menos votos que los de departamentos densamente poblados. Un indicador más adecuado es comparar el porcentaje de votos obtenidos por cada representante en su respectivo departamento, lo cual permite ponderar el número de votos por el tamaño de la población. Debido a que en los departamentos con pocas curules hay una menor competencia política, es necesario, además, excluir a los congresistas que pertenecen a departamentos pequeños.

 

 

Según este último criterio, el representante más exitoso a nivel electoral es Fabio Raúl Amín Saleme, electo en Córdoba por el Partido Liberal. Con 61.333 votos, obtuvo el 10,4% de la votación de su departamento, mientras que en la mayoría de los departamentos grandes del país, ningún candidato ganador obtuvo más del 7%. Amín Saleme hace parte de una de las familias más poderosas y tradicionales del departamento y se ha desempeñado como Secretario General de la Alcaldía de Lorica y como miembro y presidente de la Asamblea Departamental.

 

Éxito legislativo

Otra forma de medir el éxito de un legislador consiste en evaluar su capacidad para proponer proyectos de ley y lograr que sean aprobados. Esta dimensión es importante porque permite observar si un congresista, una vez ha sido electo, logra materializar sus ideas en iniciativas concretas. En un año de trabajo del Congreso se presentan alrededor de 400 proyectos, pero sólo una fracción muy pequeña de estos se convierte en ley.

 

La probabilidad de que un proyecto sea aprobado depende de múltiples factores como: el poder relativo y el liderazgo del autor o autores de la iniciativa; el número de autores; el tamaño del partido (o los partidos) que promueven la iniciativa; y el apoyo brindado por el Ejecutivo. Los proyectos que son respaldados por el Gobierno y por múltiples partidos, que son presentados por varios autores, y que son priorizados por las mesas directivas de comisiones y plenarias, tienen una mayor probabilidad de ser aprobados.

 

 

En el cuatrienio actual, el congresista cuyos proyectos han contado con mayor tasa de éxito es el senador Juan Lozano. Su posición dominante en el partido de Gobierno le ha permitido presentar proyectos a título individual que han cumplido su trámite en el Congreso y se han convertido en ley de la República. Durante su tránsito en el Legislativo, ha promovido principalmente una agenda de carácter social, logrando la aprobación de iniciativas como la Ley de Empleo de Emergencia para damnificados, la regulación del programa Familias en Acción, la ampliación de la licencia de maternidad, y la Ley de Suelo Urbanizable, entre otras. Pero también, una parte importante de su agenda legislativa está conformada por proyectos que establecen celebraciones y homenajes, y que por su naturaleza, no generan mayor discusión entre los partidos al interior del Congreso.

 

Éxito en el control político

Los congresistas asumen roles diferentes dependiendo de si pertenecen a la coalición de gobierno o a la oposición. En un Congreso donde existe una coalición mayoritaria, tal como sucede actualmente, es de esperarse que los legisladores oficialistas apoyen la mayor parte de las iniciativas propuestas por el Ejecutivo. Así mismo, puede pensarse que los congresistas que pertenecen a la oposición, al tener poco respaldo en el Congreso para lograr que sus iniciativas sean aprobadas, se especialicen en ejercer control político sobre los funcionarios del Gobierno.

 

 

Los resultados del cuatrienio actual contradicen parcialmente esta lógica: de los cinco congresistas más activos en términos de control político, cuatro pertenecen a partidos de la coalición de Gobierno. Probablemente, legisladores como Manuel Guillermo Mora, quien encabeza esta lista, han utilizado los debates de control político como un mecanismo para acercarse al Gobierno y como un instrumento de negociación con el mismo. El senador del Polo Democrático Jorge Robledo tiene una opinión más crítica al respecto. Según él, “los debates de control político de la coalición de Gobierno son falsos positivos, es decir, debates realizados para hacer una oposición “blandengue” que le permite a los ministros lucirse”. Incluso, afirma que existe una estrategia de la coalición para copar los espacios de control político que le permiten a partidos como el Polo Democrático hacer una oposición más efectiva.

 

Precisamente, Jorge Robledo es el único miembro de la oposición que se encuentra entre los cinco primeros puestos de esta clasificación. Su especialización en los temas relacionados con el agro y el sector minero y su posición de liderazgo en la Comisión Quinta de Senado, le han permitido ser reconocido como uno de los congresistas más activos en términos de control político. Según Robledo, su buen desempeño en esta área se debe no sólo a su trayectoria y reconocimiento en estos temas, sino también a que al interior de la Comisión Quinta de Senado ha existido un “ambiente democrático” que le ha permitido, aun siendo minoría, ganar espacios para la realización de importantes debates de control político.

 

Éxito como disciplina

Con frecuencia, los congresistas enfrentan una tensión entre sus propios intereses y convicciones y los intereses de sus electores. Este dilema debería resolverse a través de los partidos: sabemos que un congresista va a actuar de una manera determinada porque pertenece a una colectividad política. El problema surge cuando los legisladores que integran un partido son indisciplinados, es decir, no siguen los lineamientos de su colectividad para aprobar o rechazar proyectos. Esta falta de coordinación impide a los electores formarse expectativas aproximadas sobre el comportamiento de sus representantes, lo que en últimas debilita los procesos de rendición de cuentas.

 

Existen varias metodologías para medir la disciplina de un legislador. Entre ellas, se destaca el Índice de Acuerdo Partidista (IAP), que es elaborado a partir de las votaciones nominales realizadas en los debates. Para calcular el IAP, se divide el número de veces en las que un congresista vota con la mayoría de su partido entre el número total de votaciones en las que participa. El resultado de la operación arroja un valor que oscila entre cero (0) y uno (1), donde uno (1) significa que un congresista ha sido totalmente disciplinado, y cero (0) que ha sido totalmente indisciplinado.

 

 

Según este índice, los congresistas más disciplinados del Congreso actual son el senador Carlos Baena, del Movimiento MIRA, y el representante Alfonso Prada, del Partido Verde. Estos resultados pueden atribuirse a las características específicas de los partidos a los cuales pertenecen Baena y Prada. En palabras de Baena, “lo que más influye para lograr la cohesión y la unificación o uniformidad del voto, […], es la lista cerrada”. Efectivamente, tanto el MIRA (en Senado y Cámara) como el Partido Verde (en Cámara) presentaron listas cerradas en las últimas elecciones legislativas, mecanismo que realza la importancia del partido en la toma de decisiones.

 

 

Por otro lado, MIRA y el Partido Verde son partidos pequeños, lo que facilita, hasta cierto punto, los procesos de negociación, agregación de preferencias y toma de decisiones entre sus miembros. Al respecto, el representante Prada afirma: "Muchas veces no logro convencer a mis compañeros de que mis argumentos son mejores, y pueden existir desacuerdos en un tema determinado, […], pero finalmente, cuando adoptamos una decisión colectiva, se respeta".