Por: Angélica Latorre Coronado, investigadora de Congreso Visible
 

Actualmente el proceso de paz de La Habana que inició formalmente el 18 de octubre de 2012, pasa por su trigésimo segundo ciclo de conversaciones. Hasta ahora se han establecido acuerdos en 3 de los 6 puntos que componen la agenda: 1) desarrollo agrario integral; 2) participación política y 3) problema de las drogas ilícitas.

 

Otros de los puntos como el fin del conflicto y la refrendación de los acuerdos, aunque apenas se han empezado a discutir a puerta cerrada en la mesa de negociaciones, han sido objeto de intenso debate en Colombia en las últimas semanas. El primero, a raíz de la orden dada por el Presidente Santos al equipo negociador, a mediados de enero de este año, de estudiar un posible cese al fuego bilateral (Ver opiniones diversas al respecto). El segundo, a partir de las declaraciones del Fiscal Eduardo Montealegre, que planteó la teoría de que legalmente no era necesaria la refrendación.

 

El debate sobre la refrendación

 

Tras las opiniones del Fiscal, la polémica no se hizo esperar. Humberto de la Calle, jefe del equipo negociador le salió al paso a Montealegre. Por un lado, le dio la razón en que técnicamente no se requiere refrendación para que los acuerdos sean válidos, pero ratificó el compromiso del presidente Santos de convocar a los ciudadanos a que se pronuncien a favor o en contra de lo pactado con las FARC. La guerrilla también rechazó la posición del Fiscal y ratificó su intención de apelar al “constituyente primario” para que la paz no sea un proceso jurídico sino un “hecho político”.

 

Esta coincidencia de criterios entre el Gobierno y las FARC quedó plasmada desde el comienzo en la agenda de las negociaciones, pero, como se ha visto con el paso del tiempo, el tema ha generado grandes tensiones entre las partes y entre diversos sectores de la política nacional. ¿Cuál instrumento debería utilizarse? Este es el caballito de batalla y uno de los más grandes retos para la mesa de negociación cuyo lema es que “nada está acordado hasta que todo esté acordado”.

 

Para ambas partes es necesaria la refrendación para que los acuerdos tengan un carácter vinculante, una viabilidad jurídica y una legitimidad popular, y en términos prácticos, sean parte de la Constitución para que su implementación no dependa del gobernante de turno. Pero mientras para el Gobierno una opción viable es un referendo constitucional, para las FARC se necesita una Asamblea Constituyente. Resolver esta disyuntiva es especialmente importante si, como posiblemente va a suceder, de los acuerdos saldrán propuestas de cambios legislativos.

 

Lo que exige un referendo constitucional

 

El gobierno impulsó el año pasado una iniciativa para que los referendos constitucionales necesarios para refrendar popularmente los acuerdos de paz pudieran coincidir con actos electorales. La Ley en cuestión fue sancionada por el presidente Santos a comienzos de este año. Las Farc enseguida la descalificaron por considerarla una jugada unilateral del Gobierno y pidieron que el proceso de refrendación se decidiera en la mesa de negociaciones.

 

El punto es que hasta el momento el Gobierno solamente se la ha jugado por el referendo constitucional como instrumento. En la Ley que promovió dejó de lado, como lo analizó Congreso Visible, otros mecanismos de participación como el plebiscito o las consultas populares.

 

¿Qué implica un referendo constitucional? Un intrincado camino en el que a solicitud del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional. Sin embargo,  para convocar al referendo se requiere previamente la aprobación de una ley por parte del Congreso y la revisión de constitucionalidad de la misma. Finalmente el día que se realiza el referendo se debe contar con la participación de por lo menos una cuarta parte de quienes pueden votar, y con el voto afirmativo de más de la mitad de los electores.

 

La cuestión es que aun sorteando esos requisitos de manera rápida, en la práctica, llevar a cabo un referendo podría ser inviable por varios factores.

 

1. Como lo  ha planteado  el constitucionalista Juan Manuel Charry, el tiempo es un enemigo del proceso.

 

2. Del “Acuerdo General para la terminación del conflicto” podría salir una gran cantidad de puntos, que por requisito, tendrían que quedar suficientemente claros en el referendo. El texto podría llegar a ser denso y de difícil comprensión para los ciudadanos. Adicionalmente, las preguntas que los ciudadanos contestarían tendrían que ser aprobadas por la Corte Constitucional. Recordemos que en el 2003, el entonces presidente Uribe convocó un referendo, del texto original la Corte tumbó dos artículos y el día de la votación sólo logró la aprobación de 1 de las 15 preguntas que contenía. 

 

3. El voto individual de cada punto en el cuestionario le permite a los votantes aprobar unos asuntos clave del acuerdo pero rechazar otros. Esto podría en aprietos un respaldo contundente al Acuerdo General entendido como un todo.

 

El debate sobre la Constituyente

 

La Constituyente es un organismo colegiado compuesto por personas elegidas por la misma ciudadanía. Se necesita la aprobación de una ley por parte del Congreso para que el pueblo decida convocar o no a una Asamblea Constituyente en la que se podría reformar parcial o totalmente la carta política. 

 

En el marco del actual proceso de paz las FARC han defendido la idea de llevar a cabo una Asamblea Constituyente al final de los acuerdos. En una carta enviada a la Revista Semana en junio de 2013 plantearon que “someter a referendo un acuerdo que apenas en la definición parcial del primer punto tiene más de 20 páginas (…) no sería práctico ni técnicamente posible”. Para ellos, una Constituyente es el espacio más idóneo para resolver las divergencias entre las partes y poner sobre la mesa no sólo asuntos incluidos en los acuerdos como la participación política de las FARC, sino también una transformación estructural del Estado, entre otros.

 

Para el Gobierno la Constituyente no es una posibilidad porque, en palabras de Humberto de la Calle, no es un mecanismo de refrendación sino de nueva deliberación, además, abriría la posibilidad de volver a revisar y negociar lo pactado. 

 

Algunos académicos entre ellos Marco Palacios, Angélica Rettberg y Carlo Nasi, han señalado que la propuesta de la Constituyente responde a una tendencia histórica y un ejercicio retórico de las FARC de exigir una nueva constitución (Palacios); es inviable en términos de la representatividad que en ella puedan tener las FARC, además se podría convertir en una caja de Pandora (Rettberg); una eventual Asamblea podría producir muchas reformas constitucionales, pero totalmente distintas, inclusive contrarias, a lo que quieren las Farc (Nasi).

 

2) Algunos políticos de izquierda como Guillermo Alfonso Jaramillo (Progresistas), ex secretario de Gobierno de Bogotá quien cree que en un momento en que el país busca la reconciliación, "la única forma de unir todas esas fuerzas es a través de una Constituyente". Para Jaime Castro la Constituyente es necesaria porque el Congreso no tiene la legitimidad para reformar la Constitución. Esta posición la comparte la exconstituyente Aida Abella.

 

¿Qué otras alternativas hay?

 

1. ‘Papeleta por la paz’. Es una propuesta del Partido de la U. Este no es un mecanismo que genere obligaciones jurídicas pero para sus promotores tiene un valor simbólico. Ya existe un antecedente claro: en 1991 un movimiento ciudadano impulsó la ‘séptima papeleta’ que legitimó la convocatoria a una Asamblea Constituyente. En esta oportunidad, a diferencia de entonces, se tendría que incluir la posibilidad de decir 'no'.

 

2. Plebiscito. Permite a los ciudadanos aceptar o rechazar una determinada decisión del Ejecutivo;  únicamente puede ser convocado por el Presidente; no requiere la aprobación del Congreso; exige la participación de la mayoría del censo electoral; no puede realizarse antes de un mes ni cuatro meses después de la fecha en la que el Congreso recibe un informe sobre la iniciativa por parte del Presidente.

 

3. Consulta Popular. El poder ejecutivo en cualquiera de sus niveles somete mediante pregunta un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal o local. Las consultas exigen un umbral mínimo correspondiente a la tercera partel del censo electoral.

 

Para algunos, el plebiscito y la consulta no son útiles porque no pueden tratar temas que impliquen modificación a la Constitución. En esta línea se expresó el jurista Armando Novoa, en un evento realizado en la Universidad Sergio Arboleda, quien se mostró pesimista sobre el papel que podrían jugar los mecanismos de participación en una convalidación de lo pactado. Para él el Congreso debería otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para que este pueda poner en marcha los acuerdos. En contraposición, Juan Manuel Charry, dijo que un mecanismo como la consulta sería un primer paso para darle sostenibilidad al proceso de refrendación. Para Alejandra Barrios de la Misión de Observación Electoral, más allá del mecanismo que se pueda emplear, los contenidos no deben ser el "menú de temas que están dialogando".

 

4. La iniciativa popular. La constitucionalista María Cristina Gómez Isaza ha planteado que con esta herramienta sería el pueblo quien plantearía proyectos de ley, proyectos de acto legislativo, o proyectos de asamblea constituyente o de referendo. En últimas, serían los ciudadanos quienes pondrían las reglas de juego, no obstante, no solo para refrendar los acuerdos sino para generar las normas que permitan su implementación.

 

Como se puede ver el debate está abierto pero lo más posible es que el Gobierno deba empezar a explorar otras fórmulas, extrajurídicas posiblemente, para poder cumplir con su promesa de consultarle a los colombianos si apoyan o no los acuerdos.

 

¿Qué han hecho otros países?

País

Mecanismos

Irlanda

Conflicto religioso-político. Inició como un problema británico-irlandés por la independencia de la isla (dividida en 1920); luego se convirtió en un dilema sobre la pertenencia de Irlanda del Norte a la Gran Bretaña o la anexión a la República de Irlanda; tiene una connotación religiosa por la convivencia entre católicos y protestantes.

Acuerdo de Viernes Santo (1998). Involucró a los gobiernos británico e irlandés. Recogió las negociaciones indirectas y secretas sostenidas con el IRA. Fue aprobado mediante referendos realizados en Irlanda del Norte y la República de Irlanda que dieron vía libre a reformas constitucionales. En ambos casos se apoyó el Acuerdo por mayorías del 81 y 56 por ciento, respectivamente.

Bosnia-Herzegovina

Fue una de las 6 repúblicas exyugoslavas (las otras eran Eslovenia, Croacia, Serbia, Macedonia y Montenegro); se caracterizaba por la coexistencia de distintas religiones, lenguas y culturas. El enfrentamiento armado tuvo lugar entre 1992 y 1995 en el marco de la desintegración de Yugoslavia. Se enfrentaron dos proyectos políticos: 1) uno defendía la independencia de la República y era favorable al mantenimiento de una Bosnia unida y plural; el otro, nacionalista, buscaba por un lado que todos los serbios diseminados por las distintas repúblicas habitaran un mismo país; llevó a cabo el genocidio de miles de bosnios musulmanes.

 

Acuerdos de Dayton (1995). Fueron firmados por los jefes de Estado de Yugoslavia, Croacia, Bosnia y Herzagovina, con el respaldo de países de la OTAN como Estados Unidos y Francia. No hubo refrendación por parte de la población bosnia pero sí surgió una nueva constitución. En 1997, el Tribunal Constitucional del país validó jurídicamente la totalidad de los acuerdos.  

Guatemala

El conflicto armado interno inició en los sesenta con el primer intento de conformación de una guerrilla en el país como respuesta a la dictadura militar instaurada en el país en 1954.Tuvo su punto álgido en los ochentas y culminó en 1996, después de accidentadas negociaciones, con la firma de acuerdos de paz.

Acuerdo de Paz Firme y Duradera (1996). Lo que se sometió  a refrendación no fueron los acuerdos de paz sino las reformas constitucionales que se derivaron de estos una vez fueron aprobador por el Congreso. Se realizó un referendo en 1999 en el que ganó la abstención. De esa manera se reflejó el rechazo a los cambios que pretendían legitimar y dar cumplimiento a los acuerdos. De 4.058.832 guatemaltecos registrados, sólo acudieron a votar 757.978 personas.

El Salvador

El enfrentamiento armado entre el ejército gubernamental y el grupo insurgente, Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, se extendió hasta 1990. En 1991 finalmente las partes se sentaron a negociar. La ONU participó como mediador y luego supervisor de la implementación de los acuerdos.

Acuerdos de Chapultepec (1992). Como resultado de la negociación, se produjeron varios acuerdos y modificaciones de la Constitución de la República. No hubo una ratificación ciudadana de lo pactado. Sin embargo, de los acuerdos resultaron reformas en materia política, de justicia, a las fuerzas armadas, a la tenencia de la tierra; la creación de una Comisión de la Verdad. La ONU supervisó durante un tiempo la implementación.

Sudán

En el 2005 con la firma del Acuerdo de Paz (CPA) se puso fin al enfrentamiento de más de 20 años entre el Gobierno de Sudán y el Movimiento de Liberación de los Pueblos de Sudán (SPLM).

Acuerdo de Paz - CPA (2011). Se celebró un referendo con el que Sudán del Sur proclamó su independencia. Se acordó entre las partes asuntos como la delimitación de fronteras, reparto de bienes y deudas públicos, entre otras cuestiones.


 

Arbizu, N. (2011). Irlanda del Norte: historia de un conflicto. Nuria Arbizu.Alvarez, A. M. (2004). De movimiento de liberación a partido político: articulación de los fines organizativos en el FMLN salvadoreño (1980-1992)(Doctoral dissertation, Universidad Complutense de Madrid).FINN

 

Beristain, C. M., & Páez, D. (2000). Violencia, apoyo a las víctimas y reconstrucción social: experiencias internacionales y el desafío vasco (Vol. 247). Editorial Fundamentos.

 

Moreno Moreno, D. F. (2009). La democratización y la construcción de la paz como procesos interdependientes que hicieron posible la resolución del conflicto interno en Guatemala (años 1983-1999).

 

Romeva, R. (2003). Bosnia en paz: Lecciones, retos y oportunidades de posguerra contemporánea (Vol. 154). Catarata.

 

The Northern Ireland Peace Agreement

peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/IE%20GB_980410_Northern%20Ireland%20Agreement.pdf

 

http://www.exteriores.gob.es/Documents/FichasPais/SUDAN_FICHA%20PAIS.pdf

 

http://www.unperiodico.unal.edu.co/dper/article/la-refrendacion-democratica-de-la-paz.html