Por Daniela Moreno Martinez, monitora de investigación de Congreso Visible

 

 

El Control Político del Congreso en el Estado de Emergencia

 

Desde que el Gobierno nacional decretó el primer estado de emergencia económica y social el 17 de marzo de 2020, se han expedido 79 decretos legislativos (Corte Constitucional, 2020). Por otro lado, según la base de datos de Congreso Visible, desde la misma fecha al 18 de mayo de 2020, el Congreso de la República solo ha radicado veintisiete proyectos de ley de los cuales solo siete pretenden derogar o modificar alguno de los decretos legislativos del presidente o tienen el objetivo de contribuir a resolver la crisis económica derivada de la pandemia a mediano y largo plazo. Adicionalmente, a la fecha no ha habido ningún pronunciamiento oficial o sentencia de la Corte Constitucional que determine la constitucionalidad de los decretos emitidos por el presidente de la República pese a que el Gobierno ya decidió decretar por segunda vez el estado de emergencia económica (Hoyos, 2020). En otras palabras, los dos contrapesos al poder presidencial no se han pronunciado con contundencia para hacer control político y judicial a las decisiones del ejecutivo. ¿Qué retos y escenarios plantea esta situación para el estado social de derecho colombiano?

 

Gráfica 1: Número de primer proyectos de ley presentados por tema de iniciativa legislativa en el Congreso desde que inició el Estado de Emergencia Económica y Social 2020. Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible. Datos del 17 de marzo de 2020.

 

En primer lugar, es importante recordar brevemente los obstáculos y problemas que ha tenido el Congreso para sesionar de forma regular desde que se decretó la cuarentena nacional bajo facultades ordinarias por el presidente de la república. La Ley 5 de 1992 (que es el Reglamento del Congreso) no prevé la posibilidad de que los legisladores sesionen de forma remota en caso de una contingencia de salud pública como la que atraviesa el mundo. Por tanto, el vacío jurídico que contiene la Ley tuvo que ser subsanado por el Decreto legislativo 491 emitido por el presidente el cual en su artículo 12 habilitaba a los cuerpos colegiados a deliberar, siempre y cuando se garantizara la información y condiciones necesarias para dicha ejercicio político y constitucional (Decreto 491, 2020). A pesar del decreto, los debates en el Congreso sobre la legalidad y viabilidad de sesionar de forma virtual persistieron tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes (El Tiempo, 2020; El Espectador, 2020). Ambas cámaras iniciaron sesiones virtuales a pesar de las discusiones sobre la legalidad de estas.

 

Descripción de los siete proyectos de ley relacionados con control directo a los Decretos del Presidente desde que inició la emergencia (17 de marzo a 20 de marzo). Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible.

 

El debate sobre la viabilidad constitucional del trámite legislativo no es banal, es un debate de forma. Como varios constitucionalistas lo advirtieron, Rodrigo Uprimny y Catalina Botero, por ejemplo (El País, 2020), una lectura sustantiva de la Constitución de 1991 permitiría entender que más importante que las condiciones y circunstancias de la deliberación, es el principio democrático constitucional que debe ser protegido por los trabajadores de dicha democracia representativa: los congresistas. Adicionalmente, la ausencia de pronunciamiento oficial de la Corte Constitucional sobre la legalidad de las sesiones, se tradujo en dilación de la deliberación y en poca actividad legislativa al comienzo de la contingencia.

 

A pesar de las dificultades de forma, tanto en Cámara de Representantes como en Senado se ha citado a control político y rendición de cuentas a la Ministra del Interior, al Ministro de Defensa, al Ministro de Hacienda y al Ministro de Salud, entre otros (El Tiempo, 2020). Sin embargo, el control político que el órgano legislativo debe hacer al poder ejecutivo, por obligación constitucional, no se agota en citación de rendición de cuentas a ministros del gabinete. El control político surge como una herramienta política para evaluar la conveniencia y oportunidad de una decisión tomada por el presidente de la república (Pachón, 2010; Arango, 2017), por lo cual el contrapeso que ejerza el Congreso sobre sus decisiones es determinante para limitar el poder que el ejecutivo tiene dadas las amplias facultades constitucionales de las que goza (Helmke, 2017). Este ejercicio consiste en evaluar si las decisiones tomadas por el ejecutivo y su gabinete resultan compatibles con los intereses nacionales y regionales, por lo cual es imperativo la presencia de todos los sectores de la sociedad. El control político no se limita a llamar a los ministros a rendir cuentas ante el Congreso, se trata también de modificar las decisiones tomadas por el presidente a través de proyectos de ley que protejan los intereses de la población en caso de que las decisiones tomadas por el ejecutivo hayan sido inconvenientes, irresponsables o inoportunas.

 

En un estado de emergencia económica y social, el control político que haga el Congreso resulta fundamental para limitar las facultades extraordinarias que tiene el presidente. En un estado de excepción como el que vive el país, el mandatario tiene la facultad de expedir decretos legislativos sin la necesidad de que dichas normas sean deliberadas por el Congreso, lo cual le deja un amplio margen de maniobra para legislar sobre lo que desee (siempre y cuando esté relacionado con la emergencia económica y social como lo resalta el artículo 215 de la Constitución Política de 1991). Ante la situación de estado de emergencia económica y social que vive el país, la Ley 5 de 1992 le permite al Congreso modificar los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente a través leyes que deben ser aprobadas por mayorías calificadas donde dos tercios de los miembros de las comisiones y cámaras deben aprobar el proyecto en el Congreso (Artículo 117 de la Ley 5, 1992). Esta vía directa para modificar decretos legislativos implica, como se dijo, mayorías más exigentes para pasar dichas iniciativas; por tanto, la otra forma de derogar decretos legislativos expedidos por el ejecutivo es por medio de leyes ordinarias presentadas por el Congreso. Por tanto, la vía con menos dificultades mayoritarias exigidas por la ley para modificar los decretos expedidos en virtud de un estado de emergencia por el presidente de la república, serían los proyectos de ley ordinarios como aquellos que el Congreso se dedica a presentar regularmente.

 

Como ilustra la gráfica 1, el Congreso solo ha presentado veintisiete proyectos de ley desde que se decretó el primer estado de emergencia económica y social, de los cuales solo siete tienen la pretensión de modificar (vía mayorías calificadas) y derogar (vía proyectos ordinarios) los decretos legislativos del presidente. Esta situación es especialmente delicada ante la situación de excepción constitucional que implica un control del órgano legislativo hacia el presidente. El poco control político que está haciendo el Congreso al presidente puede tener consecuencias negativas en la estabilidad institucional y en el control que tiene el ejecutivo sobre su poder legislativo en circunstancias excepcionales. Llamar y escuchar a los ministros del gabinete no es control político suficiente ante circunstancias excepcionales, pues se necesita activismo legislativo por parte del Congreso para que no se erosione la estabilidad institucional y se permita la derogación de decretos con fuerza de ley que no sirvan al interés general. Sin embargo, el Congreso se muestra poco activo en materia de derogación de decretos y se ha enfocado en llamar al gabinete presidencial para rendir informes sobre las actividades adelantadas en medio de la pandemia. Esto puede deberse a tres factores: el primero es que el costo político de derogar decretos legislativos o contradecir las iniciativas ejecutivas puede ser alto con ocasión de un Congreso que goza de poca confianza popular (Arango, 2017; Observatorio de la Democracia, 2018). En segundo lugar, no se ha mostrado un programa o agenda política partidista que contenga los puntos específicos que sustenten cuáles son los decretos legislativos que encuentra inconvenientes para el interés nacional o regional. Tercero, las contradicciones e inseguridades entre ambas cámaras sobre la forma de sesionar y las consecuencias jurídicas de ello al no tener un partido o un grupo de congresistas que lideren el control, han dejado sin liderazgo al Congreso de la República.

 

Gráfico 2. Adhesión a estado de derecho en el mundo. Los países en rojo tienen menos adhesión, los amarillos se encuentran en un nivel intermedio de adhesión y los verdes se encuentran más adheridos al estado de derecho. Fuente: World Justice Project 2020.

 

Ante circunstancias de emergencia donde el ejecutivo toma control de la legislación y decreta según necesidad sin tramitar las leyes a través del Congreso, se dificulta controlar sus decisiones. En ese sentido, el presidente se plantea como un deus ex machina que salva al Estado en una situación de excepción (Schmitt, 2009). Las consecuencias políticas en materia de pesos y contrapesos que deje la emergencia por el Covid-19 sobre control político al presidente desde el legislativo no solo atañe a Colombia sino al resto de la región latinoamericana. El World Justice Project es una organización que evalúa los índices de adherencia de estado de derecho a nivel internacional. Para tal fin, esta organización toma ocho indicadores para medir dicha adhesión, siendo estos: control al poder del gobierno, ausencia de corrupción, gobierno abierto, protección de derechos fundamentales, orden y seguridad, aplicación de la ley, justicia civil, y justicia penal. Ante circunstancias de excepción, el indicador de control a la actividad del gobierno puede verse debilitada por las facultades extraordinarias con las que cuenta el presidente por la emergencia del Covid-19. Según el World Justice Project, Colombia tiene un puntaje de 0,5 en una escala de 0 a 1 de existencia de un estado de derecho donde 0 es inexistencia o muy débil estado de derecho y 1 es mayor adherencia a Estado de Derecho (World Justice Project, 2020). El puntaje que recibió sobre control al poder gubernamental en el índice publicado en 2020 fue de 0,53/1 y bajo circunstancias excepcionales donde alrededor del 47,98% de países del mundo entraron en estado de excepción, se espera que el poder del ejecutivo se amplíe y la posibilidad de controlarlo se dificulte (Cortés, 2020). Por tanto, es imperativo que el Congreso presente proyectos de ley que pretendan mejorar los decretos expedidos por el Gobierno y que reformen la agenda económica y social que necesitará ser abordada tras la crisis derivada por el Covid-19 como forma de controlar el poder ejecutivo.

 

Referencias

 

Angarita, A (2017). Tesis doctoral: mutaciones del presidencialismo: la transformación del poder presidencial en Colombia (1974 – 2010). Universidad Carlos III de Madrid. Disponible en: https://e-archivo.uc3m.es/bitstream/handle/10016/25036/tesis_ana_catalina_arango_restrepo_2017.pdf?sequence=3&isAllowed=y

 

Carroll, R y Pachón, M (2016). The unrealized potential of presidential coalitions in Colombia. En Legislative institutions and lawmkaing in Latin America. Oxford Studies in Democratization. Oxford University Press: United Kingdom.

 

Cortés, A (2020). Pandemia y excepción constitucional: una mirada comparada. Revista Derecho del Estado. Universidad Externado de Colombia. Disponible en: https://revistaderechoestado.uexternado.edu.co/2020/05/05/pandemia-y-excepcion-constitucional-una-mirada-comparada/

 

Corte Constitucional (2020). Decretos: consulte aquí información sobre los expedientes relacionados con el Estado de Emergencia Covid-19. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/micrositios/estado-de-emergencia/decretos.php

 

Helmke, G (2017). Inter-branch crisis in Latin America. En Institutions on the Edge. University of Rochester: Nueva York.

 

Hoyos, E (2020). La nueva emergencia es constitucional pero le está ganando el virus. La Silla Vacía. Disponible en: https://lasillavacia.com/silla-llena/red-social/la-nueva-emergencia-constitucional-le-esta-ganando-virus-76291

 

Pachón, M (2010). Congreso 2006-2010: una panorámica de la labor legislativa y de control político. En EGOB Revista de asuntos públicos (5): ¿Salud hacia una reforma del sistema? Universidad de Los Andes. Disponible en: https://egob.uniandes.edu.co/images/books/pdf/EGOB_WEB_5.pdf

 

Schmitt, C (2009). Teología política. Editorial Trotta: Madrid.

 

El Tiempo (2020). Nueva emergencia económica “tiene que ser muy pronto”: Carrasquilla. El Tiempo. Disponible en: https://www.eltiempo.com/politica/gobierno/ministro-de-hacienda-dice-que-debe-haber-una-nueva-emergencia-economica-490284

 

El Tiempo (2020). Congreso debe abordar tema de sesiones virtuales. El Tiempo. Disponible en: https://www.eltiempo.com/politica/congreso/presidente-de-la-camara-habla-sobre-las-sesiones-virtuales-del-congreso-481802

 

El Espectador (2020). Senado esta listo para sesiones informales virtuales: Lidio García. El Espectador. Disponible en: https://www.elespectador.com/coronavirus/senado-esta-listo-para-sesiones-informales-virtuales-lidio-garcia-articulo-911775

 

El País (2020). ¿Podrá trabajar el Congreso de manera virtual?, estas son las dudas. El País. Disponible en: https://www.elpais.com.co/politica/podra-trabajar-el-congreso-de-manera-virtual-estas-son-las-dudas.html

 

World Jutisce Project (2020). World Justice Project: Índice de Estado de Derecho 2020. Disponible en: https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/WJP-Global-ROLI-Spanish.pdf

 

Observatorio de la Democracia (2018). Confianza en el Congreso Nacional 2018. Observatorio de la Democracia. Disponible en: https://obsdemocracia.org/temas-de-estudio/democracia-e-instituciones/?question_id=11282#js_topic_graphic

 

Ley 5 de 1992. Congreso de la República de Colombia. 18 de junio de 1992. Disponible en: https://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic2_col_ley_5_sp.pdf

 

Decreto 417 de 2020. Presidencia de la República de Colombia, Bogotá. 17 de marzo de 2020. Disponible en: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20417%20DEL%2017%20DE%20MARZO%20DE%202020.pdf

 

Decreto 491 de 2020. Presidencia de la República de Colombia, Bogotá. 28 de marzo de 2020. Disponible en: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/Decreto-491-28-marzo-2020.pdf

 

Decreto 457 de 2020. Presidencia de la República de Colombia, Bogotá. 22 de marzo de 2020. Disponible en: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20457%20DEL%2022%20DE%20MARZO%20DE%202020.pdf

 

World Justice Project (2020). World Justice Project: Índice de Estado de Derecho 2020. Disponible en: https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/WJP-Global-ROLI-Spanish.pdf