Por Daniela Moreno Martínez, monitora de investigación de Congreso Visible

 

 

Hablemos sobre política internacional en el Congreso

 

Según datos de Congreso Visible, entre el año 2000 y 2019 se radicaron 60 iniciativas legislativas impulsadas por Senado y Cámara (aproximadamente 10 proyectos por cada cuatrienio entre 1998 y 2019) y 283 por el Gobierno (aproximadamente 57 proyectos por cada cuatrienio entre 2002 y 2019) sobre política internacional en el Congreso de la República. En un lapso de casi veinte años, de los 60 proyectos impulsados por el Legislativo en materia de política internacional, 31 fueron archivados, 9 fueron retirados por su autor y 11 fueron sancionados como Ley. De acuerdo con los datos de Congreso Visible, el histórico de proyectos radicados por el órgano legislativo entre el año 2000 y 2019 no parece aumentar en materia de política internacional, sino que, por el contrario, las estadísticas ilustran una tendencia de decrecimiento. Son pocos los proyectos de ley radicados sobre política internacional a pesar de los tratados de comercio, relaciones diplomáticas con la región e internacionalización del proceso de paz, que expusieron a Colombia a un mayor contacto con el mundo exterior durante la última década. Cabe preguntarse por qué durante los últimos diez y nueve años cada vez son menos los proyectos presentados ante el Congreso para debatir sobre relaciones internacionales en Colombia.1

 

Proyectos de ley del gobierno Iván Duque

Ilustración 1. Elaboración propia a partir del Balance de primera legislatura realizado por Congreso Visible.

 

En primer lugar, la literatura sobre política exterior colombiana sugiere que las agendas políticas de todos los estadistas han estado enfocadas en la política doméstica, dejando a un lado el diseño de una agenda de política internacional con metas a mediano y largo plazo cuyos objetivos reflejen el interés nacional del país (Borda, 2019; Pardo y Tokatlian, 2010; Cardona, 1997; Drekonja, 1983). Por otra parte, los medios de comunicación tampoco han desarrollado estrategias efectivas para la diversificación del contenido periodístico en materia de relaciones exteriores en Colombia. Sandra Borda, profesora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Los Andes explica cómo la pérdida de Panamá fue un hecho determinante para el desempeño de la política exterior colombiana, sustentando que luego de perder el istmo, el país orientó sus relaciones internacionales a satisfacer intereses políticos y económicos alineados con Estados Unidos a través de la doctrina de Respice polum (Borda, 2019; Cepeda Ulloa y Pardo, 1989). Al carecer de una política exterior autónoma y sin estrategias y objetivos claros para la región, los debates políticos se centraron en la coyuntura doméstica, por lo cual tanto la rama ejecutiva como legislativa impulsaron agendas que atendieran problemas internos y buscaran soluciones para la economía, la violencia política y la inserción en el comercio internacional, entre otros (Pardo y Tokatlian, 2010).

 

El balance de la legislatura 2018 - 2019 publicado por Congreso Visible resalta que solo ocho proyectos de ley con la etiqueta “Política internacional” fueron presentados en el Congreso (entre gobierno, legislativo y otras entidades). De los ocho proyectos solo uno fue sancionado como ley. El primer año de gobierno del presidente Iván Duque no mostró una agenda clara con profesionales idóneos (al igual que la mayoría de sus predecesores) sobre política internacional más allá de enunciar viajes al exterior con el fin de promocionar los productos nacionales y realizar reuniones diplomáticas con organismos internacionales comprometidos con la implementación de la paz. Es claro que el gobierno del presidente se concentró en promover proyectos relacionados con la economía (ley de financiamiento), reforma a la justicia (sigue pendiente), reforma pensional y proyectos anticorrupción (siguen pendientes). Sin embargo, el poco activismo legislativo en materia de política internacional no es algo característico de este Congreso. Pocos han sido los proyectos de ley sobre política internacional que pretende promover el parlamento desde el 2000 hasta la actualidad, y tal como lo resaltan las cifras de Congreso Visible, la política internacional parece ser un tema cada vez menos relevante por el cual legislar en el Congreso. Esto se debe a que, en general, la política exterior del país ha sido controlada directamente por el presidente y con poca participación del Congreso. Por tal razón, éste ha dedicado su esfuerzo legislativo en impulsar iniciativas de política doméstica, enfocando su especialidad en tal materia y permitiendo mayor control de la política exterior al ejecutivo. La división tradicional del trabajo legislativo en política exterior ha sido mayormente monopolio del presidente con una moderada intervención del Congreso en proposición de proyectos sobre política internacional (Ardila, 2008).

 

En Colombia, según Martha Ardila “el proceso de toma de decisiones de la política exterior es más sencillo, pues sólo una pequeña élite gubernamental participa directamente” (Ardila, 2008, p 17). Pareciera, entonces, que la política internacional y las definiciones del interés nacional se explican a través del presidencialismo, es decir, las decisiones de política exterior recaen directamente en decisiones fuertemente personalizadas y ejecutadas por una red dirigida por el ejecutivo (Amaya, 2017; Drekonja, 1983). Sin embargo, el activismo de los organismos políticos de oposición a nivel doméstico puede sustituir o modificar ciertas decisiones de política exterior que haya tomado el presidente (Long, Bitar y Jiménez – Peña, 2019). En otras palabras, los partidos políticos, los grupos de interés y otras instituciones políticas (Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación, o Consejo Superior de la Judicatura, entre otros) pueden ayudar a diseñar la política exterior a través de su activismo en el ejercicio de veto o aprobación que reflejen sobre esta, lo cual implica que, si vetan ciertas decisiones, estas se traducen en una sustitución o reconfiguración del plan inicial de política exterior del presidente. Según el artículo 150 de la Constitución, el Congreso tiene la responsabilidad de “hacer las leyes, aprobar o rechazar tratados que el gobierno celebre con otros estados o entidades” (Const., 1991, art 150). Actualmente, sigue sin haber legislación cuantiosa a favor de la política exterior a pesar de que la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes figura como asesora directa de la política exterior del presidente, teniendo la posibilidad de poner sobre la mesa debates de carácter internacional.

 

# de proyectos de ley sobre política internacional radicados 2000 y 2019

Gráfica 1. Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible.

 

La gráfica 1 ilustra el número de iniciativas legislativas en materia de política internacional impulsadas por el Congreso. En primer lugar, el pico de proyectos radicados se registró en el año 2004 con nueve iniciativas de las cuales tres fueron del partido MIRA, una del partido Movimiento Progresismo Democrático y las restantes se radicaron en coalición. La gráfica 2 muestra una tendencia a disminución en materia de radicación de iniciativas legislativas promulgadas desde el Congreso para el diseño de la política exterior. Cabe resaltar que el Congreso no solo incide en la política exterior a través de la radicación de proyectos sobre la materia, sino también a través del control político a las decisiones del presidente y la Cancillería.

 

En dicha gráfica se observa el número de iniciativas legislativas promulgadas desde el gobierno entre el año 2000 y 2019. Las cifras muestran los proyectos de los gobiernos de Andrés Pastrana (parte de su gobierno desde el 2000), Álvaro Uribe Vélez, Juan Manuel Santos e Iván Duque (primer año de gobierno y primera legislatura del Congreso). Los periodos en los cuales se presentaron más proyectos sobre política exterior en el Congreso fueron durante el segundo periodo presidencial de Álvaro Uribe y el primer periodo presidencial de Juan Manuel Santos. Para ese momento, Colombia atravesaba un conflicto diplomático y fronterizo con el presidente de Venezuela, Hugo Chávez; y el presidente Santos iniciaba las negociaciones de paz con las FARC.

 

Iniciativas legislativas impulsadas por el Congreso política internacional

Gráfica 2. Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible.

 

La política exterior no ha sido diseñada a partir de objetivos estratégicos planeados por individuos profesionalizados en diplomacia y servicio exterior. Como lo afirma Borda (2019), los tres gobiernos predecesores al presidente Iván Duque enfocaron su política exterior en involucrar las fuerzas internacionales al servicio de la lucha contra el narcotráfico y el conflicto armado. Sin embargo, más allá de la Diplomacia para la Paz de Andrés Pastrana, el robustecimiento del aparato militar con ayuda de Estados Unidos del presidente Uribe, y la internacionalización del proceso de paz de Juan Manuel Santos, pocas estrategias han sido desarrolladas en función de una política de estado en materia internacional en Colombia. Asimismo, ha sido poca la intervención por parte de instituciones como el Congreso en el diseño y proposición de una agenda sobre temas de política internacional. Dicha realidad demostrada a partir de la literatura y datos permite reflexionar sobre preguntas como ¿a través de qué mecanismos el Congreso rechaza o habilita la política exterior? ¿por qué continúa la política “parroquial” en materia internacional tanto en el Congreso como en el gobierno? ¿por qué la legislación a favor de la política internacional ha decrecido en el Congreso?

 

Política Internacional

Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible

Fuente imágenes: [https://es.wikipedia.org/wiki/Archivo:%C3%81lvaro_Uribe_V%C3%A9lez.png, https://es.wikipedia.org/wiki/Archivo:Juan_Manuel_Santos_Calder%C3%B3n.jpg]

 

1 En 2011 Arlene Tickner redactó en su columna de El Espectador un balance acerca de las iniciativas legislativas sobre política internacional promulgadas entre 2010 y 2011, enunciando que, para ese momento, según cifras de Congreso Visible, fueron 22 los proyectos que se encontraban en trámite (impulsados por Gobierno y Congreso). Ocho años después, el balance sobre las iniciativas legislativas en materia de política internacional no parece aumentar a pesar de que la internacionalización del proceso de paz y varios tratados internacionales en materia comercial expusieron a Colombia a un mayor contacto con el mundo exterior.

 

 

Referencias:

 

Amaya, R (2017). Las propiedades de la política exterior colombiana: repensando lo que sabemos del accionar externo del país. En Nuevos enfoques para el estudio de las relaciones internacionales de Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes.

 

Ardila, M (2008). El Congreso y la Política Exterior Colombiana. A Propósito de la Comisión Segunda. En La toma de decisiones en la política exterior colombiana. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Pp 17 – 18.

 

Borda, S. (2019). ¿Por qué somos tan parroquiales? Una breve historia internacional de Colombia. Colombia: Editorial Planeta Colombiana.

 

Cardona, D (1997). Colombia: una política exterior hacia el futuro: En Colombia: entre la inserción y el aislamiento. La política exterior colombiana en los años noventa, editado por Socorro Ramírez y Luis Alberto Restrepo. Bogotá: Siglo del Hombre.Cepeda Ulloa, Fernando y Rodrigo Pardo García Peña. 1989. La política exterior colombiana (1930-1946). En Nueva Historia de Colombia volumen 3, editado por Álvaro Tirado Mejía. Bogotá: Planeta

 

Constitución Política de Colombia (Const.) (1991). Artículo 150 (Título VI). Ed Panamericana.

 

Drekonja, G (1983). Retos de la política exterior colombiana. Bogotá: Fondo Editorial Cerec.

 

Pardo, R y Tokatlian, J (2019). Teoría y práctica de las relaciones internacionales. El caso de Colombia. En Política exterior colombiana: ¿de la subordinación a la autonomía?, editado por Rodrigo Pardo y Juan Tokatlian. Bogotá: Tercer Mundo.

 

Tickner, A. (19/07/11). Congreso y política exterior. El Espectador. Recuperado de: https://www.elespectador.com/opinion/congreso-y-politica-exterior

 

Long, T; Bitar, S y Jiménez – Peña, G. (2019). Domestic Contestation and Presidential Prerogative in Colombian Foreign Policy. Bulletin of Latin American Research: Journal of the Society for Latin American Studies. Encontrado en: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/blar.12987