Daniela Moreno Martínez, Investigadora Congreso Visible

 

 

Durante la segunda legislatura del Congreso de la República (2019-2020) se presentaron 596 proyectos de ley de los cuales 573 fueron de iniciativa legislativa y 23 proyectos fueron de iniciativa gubernamental. Desde que inició la presidencia, Iván Duque ha procurado consolidar una coalición partidista que le permita tener control sobre la agenda política del Congreso con el fin de lograr la aprobación de su agenda política. Actualmente, el gobierno Nacional cuenta con el apoyo político del partido Centro Democrático, Partido Conservador, Partido Unidad Nacional, Partido MIRA, Partido Colombia Justa Libres y Opción Ciudadana. El presidente pretendió mantener asegurado el control político sobre el Congreso a través del apoyo de esos partidos políticos, los cuáles, en principio, le asegurarían la aprobación de sus iniciativas y un control sobre la oposición política en el Congreso. No obstante, es importante examinar con detenimiento la relación que tuvo el gobierno con el Congreso de la República en la segunda legislatura. Como veremos, las iniciativas del poder ejecutivo lograron tener éxito gracias a -y no a pesar de- la pandemia sin tener que recurrir a las coaliciones partidistas que el gobierno estaba forjando en el Congreso.

 

 

Proyectos de ley radicados en la legislatura 2019-2020 por iniciativa Legislativa y Gubernamental. Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible.​

 

En primer lugar, se redujo la cantidad de proyectos de ley presentados por el gobierno en la segunda legislatura con respecto a la primera. Durante la primera legislatura del Congreso (2018-2019), el gobierno presentó 46 proyectos de ley frente a 23 que presentó en esta legislatura. La respuesta a por qué presentó menos proyectos podría tener directamente que ver con la aparición del Covid-19 y la declaración de estado de emergencia económica y social en marzo de 2020. Si bien es claro que Iván Duque se encargó de asumir la presidencia en 2020 expidiendo decretos relacionados con el estado de excepción para enfrentar la emergencia sanitaria, también podía presentar proyectos de ley en el Congreso que tuvieran que ver con la directa implementación de su agenda política de campaña o con soluciones necesarias a mediano y largo plazo para problemas socioeconómicos agudizados por el Covid-19. El comportamiento del gobierno y de su partido político base (Centro Democrático) fue modesto en términos de la cantidad de proyectos de ley presentados durante la segunda mitad de la legislatura. A continuación, se realizará un análisis sobre el tipo de proyectos que el gobierno presentó durante la legislatura, el estado de dichos proyectos y cómo su partido político legisló en el Congreso en la legislatura 2019-2020.

 

La crisis de gobernabilidad y agenda política durante la primera mitad de la legislatura 2019-2020

 

Durante la primera mitad de esta legislatura, el gobierno tuvo que lidiar con una crisis de gobernabilidad detonada por los escándalos de corrupción y administración del gabinete. Por ejemplo, a finales de 2019 el Gobierno no contaba con una mayoría política en el Congreso que le permitiera aprobar su agenda política de forma expedita y sin mayores modificaciones a los proyectos de ley que presentaba. Adicionalmente, algunos partidos políticos como la Alianza Verde, la Lista de la Decencia, Farc y otros congresistas del partido de la U y el Partido Liberal, desestabilizaron el gabinete al citar en múltiples ocasiones al Ministro de Hacienda (Alberto Carrasquilla), Ministra de Transporte (Ángela María Orozco) y Ministro de Defensa (Guillermo Botero) a debates de control político con el objetivo de regular sus decisiones y situarse como contrapeso a la implementación de su agenda política. Una de las victorias del control político hecho por parte de los partidos políticos mencionados, fue la moción de censura contra el Ministro de Defensa que, pese a que finalmente no contaba con los votos necesarios para ser aprobada, generó una presión política suficiente para forzar la renuncia del Ministro. La acusación contra Botero de haber escondido la muerte de menores de edad en una operación militar contra disidencias de las FARC y poner en peligro la seguridad de civiles, no solo ocasionó su renuncia, sino que fue uno de los detonantes para las movilizaciones sociales ocurridas en noviembre de 2019 en protesta contra las acciones militares del gobierno, el asesinato de líderes sociales, la falta de implementación del Acuerdo de Paz y la desigualdad socioeconómica que padecía el país.

 

 

Número de proyectos de ley desagregados por tema presentados por el Gobierno nacional en la legislatura 2019-2020. Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible.​

 

El presidente presentó diecinueve proyectos de ley en la primera mitad de la segunda legislatura (julio a diciembre de 2019) y solo presentó cuatro proyectos de ley durante la segunda mitad de la legislatura (enero a junio de 2020). Si se evalúa cualitativamente el tipo de proyectos de ley que presentó el gobierno entre julio y diciembre de 2019, se observa que la mayoría de estos contemplaban asuntos de carácter internacional, unos pocos involucran justicia e impuestos, y los restantes invocaban temas como recreación y deporte, vivienda y celebraciones, honores y monumentos. Para finales de 2019 el gobierno enfrentó una de sus crisis más agudas de legitimidad y confianza ciudadana al estallar el Paro Nacional en noviembre y al estar ante el continuo sometimiento de control político del Congreso.

 

La situación de la agenda política del Gobierno Nacional en el Congreso y su relación con los estudios legislativos comparados

 

 

Estado de proyectos de ley presentados por el gobierno durante la segunda legislatura (2019-2020). Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible.​

 

La situación política del gobierno para tramitar leyes y tener el apoyo político de los partidos políticos que se habían alineado a su agenda política no surtía efecto en el Congreso, por lo cual padeció un impasse que obstaculizó su agenda. Según la literatura sobre estudios legislativos en América Latina, se deben considerar tres dimensiones para entender el posicionamiento de una agenda política en la rama legislativa para que, finalmente, no solo sea debatida sino también controlada por quien la propone: (i) cohesión partidista mayoritaria en las instituciones políticas (ii) prerrogativas institucionales del proceso legislativo y (iii) el posicionamiento ideológico de los actores involucrados en el proceso legislativo (Alemán y Tsebelis, 2016). En caso de que quien proponga la iniciativa legislativa (en este caso el ejecutivo) no cuente con mayorías partidistas en las instituciones políticas que integran el proceso legislativo y que tampoco cuente con cohesión ideológica partidista al interior del parlamento (disciplina partidista de la coalición), se deberá recurrir a las herramientas y prerrogativas legales que se tengan para posicionar su agenda y que esta sea aprobada en el Congreso. En el caso del presidente, estas ventajas permiten recurrir a decretos, mensajes de urgencia, y otras ventajas legales de las que goza el ejecutivo constitucionalmente (Carroll y Pachón, 2016). Dada la ventaja que tiene el Congreso de tramitar con rapidez o lentitud las iniciativas legislativas que sean propuestas por cuenta de las reglas institucionales que integran el proceso legislativo, el ejecutivo se ve incentivado a plantear coaliciones partidistas que le permitan controlar la agenda del Congreso y mantenerlo inclinado a su favor (Carroll y Pachón, 2016) para no tener que recurrir a las ventajas legales de las que goza para que su agenda sea aprobada (por ejemplo, recurrir a decretos). Para tal fin, el apoyo de su propio partido (en este caso, Centro Democrático) resulta fundamental para ayudar a promover e imponer su agenda en las comisiones y plenarias de cada cámara.

 

 

Proyectos de ley presentados durante la segunda mitad de la legislatura 2019-2020 desagregados por el partido de gobierno con respecto a los demás partidos políticos. Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible​

 

Sobre el total de 596 proyectos de ley presentados en la legislatura 2019-2020, el Centro Democrático participó como autor de proyectos en bancada o coalición con otros partidos en 72 sobre dicho total. La tendencia del número de proyectos presentados a lo largo de la legislatura se asemeja con el comportamiento del gobierno; es decir, el Centro Democrático presentó 66 proyectos de ley en la primera mitad de la legislatura y solo presentó seis proyectos de ley entre enero y junio de 2020. Tanto el Gobierno como su partido político base disminuyeron la presentación de proyectos en la segunda mitad de la legislatura. La respuesta inmediata al por qué de estos datos, podría relacionarse con el estado de emergencia económica y social que fue decretada por el Gobierno Nacional y la orden de confinamiento nacional en marzo de 2020, lo cual conllevó al célebre debate del Congreso de la República sobre continuar su trabajo legislativo por medio virtual o presencial, hecho que pudo ocasionar retrasos en la presentación de proyectos por parte de los partidos políticos. Sin embargo, cuando se resolvió el debate sobre la virtualidad de las sesiones por medio del artículo 12 del Decreto 491 de 2020 (actualmente declarado inexequible por la Corte Constitucional), ni el partido de Gobierno ni el propio gabinete presidencial presentaron proyectos de ley relacionados con la agenda política prometida en campaña o con temas relacionados con las preocupaciones que detonaron las protestas del Paro Nacional en noviembre de 2019. Por un lado, pareciera que el Gobierno procuró tramitar su agenda política a través de decretos legislativos con ocasión del estado de emergencia y evitar llevar el proceso a instancias legislativas por el poco control que tenía sobre el Congreso y lo poco efectiva que estaba resultando su coalición partidista. Por otro lado, al observar el tipo de proyectos de ley que el Gobierno alcanzó a presentar en la primera mitad de la legislatura, estos tampoco tenían un norte claro sobre el tipo de proyecto político que pretendía guiar la agenda política del Gobierno Duque, por lo cual también es posible interpretar la escasez de proyectos de ley del gobierno y del Centro Democrático como una ventana de oportunidad que les permitiera reordenar sus intereses y repensar sus proyectos políticos. La oportunidad legislativa que utilizó el partido de gobierno para mantenerse en el debate público fue la reforma constitucional que permitía la cadena perpetua para violadores de niños. Además de esa reforma, ni el Centro Democrático ni el Presidente de la República procuraron apostarle a una reinvención de su agenda a través del trámite legislativo que respondiera a las necesidades y demandas de los colombianos -muchas de ellas provenientes de preocupaciones previas a la pandemia, expresadas en las marchas de noviembre de 2019.

 

 

Los retos de la legislatura 2020-2021 para el Congreso de la República y el Gobierno Nacional

 

Según la encuesta Invamer publicada en mayo de 2020, el coronavirus era percibido como la última preocupación del país, mientras que la corrupción y el desempleo ocuparon los primeros lugares en cuanto los problemas más graves de Colombia. A pesar de las preocupaciones y los intereses políticos que tienen los colombianos, ni el gobierno ni su partido político base han presentado proyectos de ley directamente relacionados con dichas necesidades o con los problemas de desigualdad económica y social que padecerá el país a mediano y largo plazo por los efectos de la pandemia. No es claro si el gobierno se encontrará con un Congreso más abierto a negociar sus propuestas políticas para darles trámite legislativo ordinario o si este podrá consolidar con más facilidad su coalición de gobierno partidista para controlar al órgano. A pesar de dicha incertidumbre, el Congreso tendrá el reto de ordenar una agenda política que resuelva los problemas socioeconómicos y de salud que vendrán tras la pandemia, responder con proyectos de ley las demandas ciudadanas presentadas a través de las protestas que vienen desde noviembre de 2019 y realizar el debido control político al presidente y a las medidas que tomó durante los estados de emergencia.

 

Referencias:

 

BBC (2019). Paro nacional en Colombia: por qué la protesta del 21 de noviembre genera tanta tensión. BBC. Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-50483298

 

El Tiempo (2019). El Mindefensa se enfentó a debate de moción de censura del Senado. El Tiempo. Disponible en: https://www.eltiempo.com/politica/congreso/ministro-de-defensa-guillermo-botero-en-vivo-siga-el-debate-de-mocion-de-censura-430736

 

Semana (2018). Duque en aprietos: gobierno con mayorías en solo tres de las siete comisiones del Senado. Revista Semana. Disponible en: https://www.semana.com/on-line/nacion/articulo/oposicion-gobierno-e-independientes-asi-quedo-el-senado/582415

 

Semana (2020). Encuesta: empieza el desgaste de los gobernantes. Revista Semana. Disponible en: https://www.semana.com/nacion/articulo/encuesta-invamer-empezo-el-desgaste-de-los-gobernantes-en-medio-de-la-pandemia/684198

 

Mora, Mi y Cepeda, E (2019). La primera legislatura del Gobierno Duque. Congreso Visible. Disponible en: https://congresovisible.uniandes.edu.co/agora/post/la-primera-legislatura-del-gobierno-duque/10360/

 

Albarracín, J (2020). ¿Podrá el gobierno ampliar su coalición en el Congreso? Razón Pública. Disponible en: https://razonpublica.com/podra-gobierno-ampliar-coalicion-congreso/

 

Romero, M (2019). Colombia: renuncia el ministro de Defensa tras la muerte de 8 menores por un bombardeo. France 24. Disponible de: https://www.france24.com/es/20191107-colombia-renuncia-ministro-defensa-botero

 

Alemán, E y Tsebelis, G (2016). Legislative institutions and agenda setting. En Legislative institutions and lawmaking in Latin America. Reino Unido: Oxford University Press.

 

Carroll, R y Pachón, M (2016). The unrealized potential of presidential coalitions in Colombia. En Legislative institutions and lawmaking in Latin America. Reino Unido: Oxford University Press.