Por: Nicolás Santamaría** y Laura Wills-Otero*** "

Es otro mecanismo de control previsto en la Constitución que no se aplica. Su reglamento, las coaliciones de gobierno y el poder de los presidentes se encargan de que así sea – y así lo prueban las cifras-. 

La moción de censura es el procedimiento por el cual la rama del poder legislativo puede exigir la separación del cargo de funcionarios de la rama del poder ejecutivo. En Colombia, la Constitución Política de 1991, así como el Reglamento del Congreso de la República (Ley 5ª de 1992), definen el articulado que establece los mecanismos mediante los cuales este procedimiento de control político tiene lugar. A pesar de existir la posibilidad de destituir de sus cargos a ministros, directores administrativos y superintendentes por incumplimiento de sus funciones, la moción de censura no ha sido aprobada en ninguno de los casos en los que ha sido propuesta por diferentes congresistas. La pregunta que intentaremos responder en este artículo gira en torno a las razones que explican este fenómeno: ¿Por qué la moción de censura no ha prosperado, a pesar de ser un mecanismo de rendición de cuentas contemplado en la legislación colombiana? ¿Cuáles son los factores que explican que esta medida no prospere? El argumento que proponemos a continuación plantea que la moción de censura no ha prosperado por razones procedimentales, y sobre todo por una configuración del poder político que ha sido favorable al ejecutivo. Adicionalmente, el poder de nombramiento de ministros y otros funcionarios de la rama por parte del Presidente de la República y la posibilidad que éste tiene de renovarlos a su consideración, explica la ineficiencia de tal procedimiento. Sustentaremos esta idea apoyándonos en evidencia empírica que nos provee el sistema de información de Congreso Visible, y nos concentraremos en lo corrido del cuatrienio de la presidencia de Juan Manuel Santos (2010-2014). A continuación expondremos tres factores que explican por qué en el Congreso colombiano las mociones de censura no han sido exitosas:

Aspectos procedimentales y configuración partidista del Congreso

La moción de censura es uno de los procedimientos que los congresistas pueden seguir para desarrollar y cumplir con la labor de control político que les exige la carta política y la ley 5ª de 1992. El numeral 9º del artículo 135 de la Constitución de 1991 establece que la separación del cargo de quienes son objeto de esta medida puede resultar “por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República” [1].

El mismo artículo establece que su aprobación requiere “el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto”. Como queda claro, es requisito obtener la mayoría absoluta en la votación que tenga lugar para decidir la moción de censura, lo cual hace que de entrada sea difícil la aprobación de la medida.

En sistemas presidenciales como el colombiano, en los cuáles el poder político del ejecutivo lo determina en gran medida la configuración del poder en el legislativo, la obtención de la mayoría absoluta para obtener la moción de censura de los ministros del gabinete está mediada por el balance de fuerzas existente. Un presidente que cuente con el apoyo de un partido mayoritario o en su defecto de una coalición mayoritaria en el Congreso, difícilmente verá amenazada la estabilidad de sus ministros como consecuencia de una decisión que les exija la separación del cargo. Incluso, en situaciones en las que tal coalición no existe y al interior de la institución hay una fragmentación inter-partidaria, la aplicación de la medida es improbable. La probabilidad de aplicar la medida aumenta cuando el tamaño de la oposición es alto y sobre todo, cuando esta supera a la mitad de los legisladores. En tal caso, la mayoría absoluta requerida es factible. Este último escenario no se ha presentado en ninguna de las legislaturas que se han formado después de aprobada la Constitución de 1991. En todos los casos, el Presidente de la República ha contado con composiciones políticas en el Congreso que le han sido favorables. En la administración Santos, gracias a la conformación de la Unidad Nacional, el ejecutivo ha gozado a lo largo de su mandato de una súper mayoría en el legislativo, haciendo que la oposición no cuente con el número de votos requeridos para hacer efectiva una moción de censura. Actualmente, el único partido de oposición, el Polo Democrático Alternativo (PDA) no alcanza a tener, en ninguna de las cámaras, más del 10% de las curules.

Sin embargo, a pesar de su reducido tamaño, la oposición apela a otro tipo de estrategias para manifestarse en contra del gobierno. El llamado a debates de control político a los ministros del despacho, es un mecanismo común que aplican los congresistas, sobre todo los que no hacen parte de la coalición del gobierno. La gráfica 1 resume la cantidad de debates que han tenido lugar a lo largo del gobierno de Santos, y el cuadro 2 revela que el PDA es el partido más activo en la programación de los mismos [2]. Si bien los integrantes de la coalición también realizan debates de control político, muchas veces lo hacen con la intención de proveer un espacio para que los ministros presenten sus logros y no para juzgar su labor como funcionarios.

Gráfica 1: Debates de Control Político programados en las diferentes legislaturas, 2010-2013

Fuente: Congreso Visible, 2013: www.congresovisible.org

Cuadro 1: Citaciones por congresista y por partido, julio – octubre (2013)

  

Partido

Citaciones por Congresista

Gobierno

Partido de la U

1,03

Conservador

0,90

Liberal

1,26

Verde

1,63

Cambio Radical

1,43

Independientes

Integración Nacional

1,60

MIRA

2,25

Apertura Liberal

0,00

ASI*

0,00

AICO*

0,00

Movimiento de Integración Regional*

3,00

Alas*

1,00

Afrovides*

0,00

Oposición

Polo Democrático Alternativo

2,85


Fuente: Congreso Visible, 2013: www.congresovisible.org

Partidos unipersonales*

 

2. El ejecutivo tiene la posibilidad de anticiparse al Congreso

Dado que el Presidente de la República tiene la facultad de nombrar y remover a sus ministros sin necesidad de la aprobación de ninguna otra institución, la probabilidad de una eventual moción de censura o de una fuerte presión por parte de la opinión pública lo induce a anticiparse y a realizar cambios en el gabinete. Para el presidente, el costo político de cambiar a un ministro es mucho menor que el provocado por una moción de censura. Como lo muestra el cuadro dos, durante el gobierno de Juan Manuel Santos se han dado varios cambios en los distintos ministerios. Algunos de ellos han sido consecuencia de una relación difícil entre el ministro de turno y el Congreso de la República. Otras veces, los cambios se han dado debido a la presión que ejerce la opinión pública sobre el funcionario. A continuación, se muestra el número de cambios que han tenido lugar en cada una de las entidades

Cuadro 2: Número de cambio de ministros durante el gobierno Santos

Ministerio

Número de

cambios de Ministro

Interior

3

Justicia

2

Relaciones Exteriores

0

Hacienda y Crédito público

1

Defensa

1

Agricultura y Desarrollo rural

2

Salud y Protección Social

2

Trabajo

0

Minas y Energía

3

Comercio, Industria y Turismo

0

Educación

0

Vivienda Ciudad y Territorio

2

Ambiente y Desarrollo Sostenible

2

Tecnologías de la Información y Comunicaciones

0

Transporte

2

Cultura

0

Fuente: Congreso Visible, 2013:www.congresovisible.org


3. El poder partidista de los ministros

La mayoría de los miembros del gabinete ministerial cuentan con el apoyo de al menos un partido con representación dentro del Congreso de la República. Esto se debe en parte a que los ministros se identifican con algún partido, o han hecho parte de alguno en cargos previos de elección popular. Con la información sobre la filiación partidista, el presidente toma decisiones sobre quiénes ocuparán las carteras. Es común que escoja a personas que hacen parte de los partidos con mayor número de curules en ambas cámaras. Con esta estrategia, el presidente espera que los ministros que sean llamados para iniciar procesos de moción de censura, encuentren apoyo en sus copartidarios, y con ello reduzcan los votos a favor de la moción. La gráfica 2 muestra la composición partidista del gabinete de Santos a lo largo de todo su gobierno. Como se puede apreciar, en este gobierno la mayoría de ministros pertenecen a partidos con una representación significativa en el legislativo.


Gráfica 2. Composición partidista del Gabinete Ministerial de Juan Manuel Santos

 

Conclusión

Como hemos visto, la moción de censura es un evento poco probable, esto obedece a la combinación entre factores institucionales y a una configuración del poder político que ha sido favorable al ejecutivo. Elementos como el tamaño de la coalición de gobierno, el tipo de mayoría requerida para aprobar una moción de censura, el poder del presidente para nombrar y remover a sus ministros y el poder partidista de los miembros del gabinete explican, en buena medida, el hecho que en el Congreso este proceso no tenga lugar.

 *Una versión resumida de este artículo fue publicada en el portal Razón Pública

[**] Politólogo y Magister en Ciencia Política. Investigador de Congreso Visible. Correo: nsantamaria@congresovisible.org Twitter: @nicosantauribe

 [***] PhD en Ciencia Política. Directora de Congreso Visible. Correo: l.wills21@uniandes.edu.co Twitter: @LauraWillsO

[1] Artículo 135, numeral 9 de la Constitución de 1991, que fue modificado por el Acto Legislativo 1 de 2007.  

[2] Para hacer este cálculo, controlamos por el número de integrantes del partido. El cuadro muestra que el Movimiento de Integración Regional tiene el record más alto de citaciones. No obstante, hay que tener en cuenta que este partido solamente está compuesto por un solo congresista que ha citado a tres debates.