Por: María Paula Aroca* y Andrés Felipe Guevara**, investigadores de Congreso Visible.

El  pasado 8 de abril la primera audiencia pública sobre la Reforma a la Salud propuesta por el gobierno nacional fue cancelada. El motivo principal fue la inasistencia de los congresistas. Únicamente dos de catorce senadores de la Comisión Séptima del Senado llegaron a la cita, según informó  en ese entonces El Tiempo [http://m.eltiempo.com/vida-de-hoy/religion/congresistas-no-asistieron-a-primera-audiencia-de-reforma-a-la-salud/12731549].  Muchas organizaciones de usuarios de la salud se quedaron esperándolos con los documentos que  daban cuenta del drama cotidiano de miles de personas que se acercan a un hospital a pedir atención. 

Dos días después, el 10 de abril, sólo 15 congresistas asistieron a la sesión plenaria del Senado a la que asistirían voceros de las millones de víctimas que ha dejado el conflicto armado. Según reportó Caracol Radio "de 265 congresistas, solamente 100 asistieron y para el final de la sesión, tan sólo quedaron 15 parlamentarios para escuchar a las víctimas", decía la nota que titularon "Continúa ausentismo de congresistas en plenarias del Senado"[http://www.caracol.com.co/noticias/actualidad/continua-ausentismo-de-congresistas-en-plenarias-del-senado/20130430/nota/1890208.aspx]. Veinte días después, Caracol Radio volvió a cubrir el tema de las asistencias y aseguró: “No es la primera vez que ocurre la masiva inasistencia de los senadores a la plenaria”, en alusión al registro de 51 senadores y al posterior aplazamiento de las discusiones y votaciones que este hecho produjo [http://www.caracol.com.co/noticias/actualidad/continua-ausentismo-de-congresistas-en-plenarias-del-senado/20130430/nota/1890208.aspx]. 

El ausentismo de quienes han sido elegidos para representar a sus electores y legislar sobre temas trascendentales como el lamentable estado de los servicios de salud pública, la inaplazable reparación a las víctimas o la desatendida protección del patrimonio explica en buena parte la poca credibilidad de los ciudadanos en el Congreso de la República. [1] La asistencia de los congresistas a las sesiones no es opcional: la Ley 5a. de 1992 dicta que es obligación de los legisladores asistir a todas las sesiones, a menos que presenten una excusa justificada.  Como muchas otras, esta ley es letra muerta.  sin embargo, en un acto inusual, el pasado mes a junio la mesa directiva de la Cámara de Representantes le descontó el salario a 12 congresistas ausentistas[2].

Frente a este escenario resulta pertinente preguntarse: ¿Es verdad que la toma de decisiones está estancada en el Congreso porque los legisladores no asisten, como lo aseguran los medios de comunicación?

Para observar las dinámicas de la inasistencia en el Congreso colombiano, es necesario obtener información oficial acerca del llamado a lista realizado en cada sesión. El programa Congreso Visible del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes  no hace un seguimiento de las asistencias  de todas las sesiones. Sin embargo, reporta sistemáticamente las votaciones nominales, las cuales contienen información sobre el número de inasistentes. Es decir que además de codificar los votos por el sí y por el no de cada uno de los congresistas, se ingresan las inasistencias a la sesión programada. Cada vez que un congresista no se hace presente en ningún momento de la sesión, se registra como inasistente. El hecho de asistir no implica que el legislador haya participado en las votaciones, pues puede atender al llamado a lista y no estar presente durante la toma de decisiones.

El Equipo de Congreso Visible analizó los datos de todas las votaciones nominales entre 2006 y 2013,  para establecer qué tan recurrentes son las inasistencias, y si en realidad tienen una repercusión sobre la toma de decisiones. Congreso Visible sólo tuvo en cuenta la asistencia a las votaciones nominales y no la asistencia a todas las sesiones programadas.

¿Asisten los legisladores a las sesiones?

La gráfica 1 muestra el porcentaje promedio de asistencias a plenarias y comisiones por legislatura en donde se realizaron votaciones nominales relacionadas con proyectos de ley o acto legislativo. Se observa que, en promedio, más del 90% de los congresistas asisten a las sesiones programadas en plenarias y en comisiones. Esta tasa de asistencias es similar a la de otros casos alrededor del mundo. En 2011, por ejemplo, la Cámara de Representantes estadounidense tuvo una tasa de asistencia a votaciones del 90%[3].

Gráfica 1.

 

Fuente: Congreso Visible

 No obstante, se encuentra que los legisladores tienden a asistir en mayor medida a las plenarias, que a las comisiones. En la última legislatura (2012-2013), de 549 votaciones nominales realizadas en plenarias, los congresistas asistieron a más de un 95% de las sesiones.  De otra parte, de 170 votaciones nominales realizadas en comisiones, asistieron a más de un 90%. En general, se ve que a pesar de que el número de votaciones varía a lo largo de las legislaturas. En promedio el porcentaje de asistencias se mantiene estable.

En la gráfica también se observa el porcentaje promedio de asistencia a sesiones tanto del Senado como de la Cámara. Los resultados son muy parecidos  a los de la primera gráfica y confirman una alta asistencia a las sesiones. De todos modos, es de resaltar que si bien la presencia de los congresistas en las sesiones de la Cámara es mayor en algunas legislaturas, en general parece que la corporación en donde se realiza la votación no determina la asistencia.

Gráfica 2.

 

Fuente: Congreso Visible

La Gráfica 2 muestra el porcentaje de asistencia promedio por iniciativa. Se ve que, en general, los congresistas tienden a faltar menos a votaciones relacionadas con proyectos de autoría del Gobierno. Una posible explicación de este fenómeno es que los proyectos de iniciativa ejecutiva son de mayor envergadura (por ejemplo el Plan Nacional de Desarrollo, Reforma Tributaria, etc.) y su trámite recibe más atención por parte de los medios y la ciudadanía. Del mismo modo, la asistencia a votaciones a proyectos de origen legislativo es considerablemente alta, lo cual demuestra que los congresistas están asistiendo independientemente de la autoría de la legislación.

¿Es la inasistencia el verdadero problema?

Aunque la asistencia puede variar dependiendo de qué proyecto se esté votando, los datos muestran más de un 90%, en promedio. En general, la inasistencia no afecta el quórum decisorio, o el mínimo número de congresistas necesarios para tomar decisiones en el Congreso. En el caso colombiano, en la mayoría de los casos, el quórum decisorio es la mitad más uno de los miembros de la plenaria o comisión en la que se está tomando la decisión, por tanto, la aprobación de legislación no está estancada a causa de la inasistencia.

Entonces, ¿significa lo anterior que los congresistas están cumpliendo a cabalidad con su función de tomar decisiones? No necesariamente. Aunque hayan atendido el llamado a lista, los congresistas pueden decidir no votar. En la literatura académica este fenómeno es conocido como abstención, situación en la cual un congresista contesta al llamado a lista, pero no expresa su preferencia mediante el voto en alguna de las votaciones realizadas en la sesión.  Esto quiere decir que el congresista puede atender al llamado a lista en cualquier momento de la sesión, pero abandonar el recinto al momento de la votación y por ende no votar, es decir, abstenerse. La abstención de los miembros de la coalición puede significar una estrategia para negociar con el gobierno o en el interior de la coalición misma. Así, puede estar siendo em­pleada para expresar desacuerdo frente a las iniciativas del Ejecutivo sin incurrir en los costos políticos que generaría votar en contra él. Igualmente, la abstención puede significar un desacuerdo frente a las directrices de su partido sin perjudicarlo políticamente. De otro otro lado, los miembros de la oposición pueden hacer uso de la abstención con el fin de impedir la formación del quórum en votaciones de proyectos del gobierno.

De lo anterior sale a relucir la importancia del fenómeno de la abstención. Pero esta importancia, a primera vista política, también tiene que ver con la manera en que se puede medir hasta qué punto los congresistas cumplen con su trabajo. Ya que el registro electrónico no establece específicamente en qué momento los parlamentarios entran y salen del recinto, la asistencia no es la medida adecuada para saber si los congresistas están cumpliendo con su función de tomar decisiones. Una mejor aproximación es observar las abstenciones. Por esta razón, Congreso Visible recolecta información sobre abstenciones en el registro de las votaciones nominales. Con estos datos se comparan los niveles de inasistencia con los niveles de abstenciones para las sesiones en las que se realizaron votaciones nominales.

Gráfica 3.

Fuente: Congreso Visible

De acuerdo con la Gráfica 3 y en concordancia con lo mencionado anteriormente, los niveles de inasistencia no superan el 10%, en promedio. No obstante, el promedio de abstenciones es cercano al 30%, lo que significa que los congresistas están respondiendo al llamado de lista en algún momento de la sesión , pero no emiten su voto en el momento de la votación.  Los resultados tienen sentido en la medida en que consideramos que, mientras que la inasistencia en penalizada en el Congreso, como mencionamos al inicio de este artículo, abstenerse no conlleva ningún tipo de consecuencias disciplinarias para el legislador.  Lo preocupante no es entonces el 10% de los inasistentes, sino los congresistas que van pero no votan. Esto porque junto con las inasistencias, las abstenciones afectan la conformación del quórum decisorio.

Para identificar hasta qué punto las abstenciones e inasistencias afectan la toma de decisiones, es necesario establecer cuál es el porcentaje de congresistas que efectivamente participan en las votaciones. En la Gráfica 4 se observa el porcentaje promedio de los congresistas que votaron por el sí, o por el no. Se demuestra que, en promedio,  sólo el 60% de los legisladores participan en las votaciones nominales.  Esto apenas supera el mínimo requerido para conformar el quórum decisorio, lo cual confirma que un número importante de congresistas no está cumpliendo con su función de tomar decisiones.

Gráfica 4.

Fuente: Congreso Visible

Se evidenció que el problema no es que los congresistas no estén atendiendo al llamado a lista. Es más bien que no están tomando decisiones, lo cual constituye su principal función. Aunque el énfasis de los medios de comunicación esté en la inasistencia de los congresistas, esta materia se encuentra reglamentada y existen sanciones disciplinarias para los legisladores ausentistas, como se mencionó al principio de este artículo. Esta normatividad se refleja en la baja tasa de inasistencias. Por otro lado, aunque la ley estipula que los congresistas deben expresar sus preferencias a través del voto, no existe una reglamentación que impida que se abstengan. Salvo en Plenaria de Cámara, donde hay un registro electrónico de la hora de llegada y salida de los congresistas, en las demás corporaciones no se puede establecer específicamente en qué momento entran y salen del recinto. Entonces, debido a que efectivamente hay consecuencias disciplinarias por no asistir, y simultáneamente existe un vacío jurídico frente al tema de las abstenciones, los legisladores asisten y luego se salen en el momento de la votación, evadiendo las sanciones de no participar. 

Politóloga y candidata a magíster en ciencia política de la Universidad de los Andes.

**Estudiante de Ciencia Política y Economía de la Universidad de los Andes.


[1] Para mayor información sobre percepción pública del Congreso consulte:http://www.vanderbilt.edu/lapop/colombia/Colombia_Country_Report_2012_W.pdf

[2] "Descuentan salario a 12 representantes ausentistas". (2013, 11 de junio). Vanguardia.com. En:http://www.vanguardia.com/actualidad/politica/211904-descuentan-salario-a-12-representantes-ausentistas

[3] Steinhauer, Jennifer y Derek Willis. "Congressional Voting Records Show Few With Perfect Attendance". New York Times. En:http://www.nytimes.com/interactive/2011/10/31/us/politics/attendance-records-in-the-house.html?ref=politics