#Balance2016 | La tributaria, ¿una reforma ‘extraordinaria'?

El Congreso de Colombia está en sesiones extraordinarias para impulsar la implementación de los acuerdos de paz y aprobar una reforma tributaria. El gobierno busca aumentar el recaudo de impuestos y mantener la calificación de riesgo del país. Sin embargo, algunos gremios han expresado su descontento con la reforma, argumentando que no es estructural.

Por: Jairo Jiménez y Andrés Beltrán*, miembros del semillero de investigación del programa Congreso Visible.

Este artículo fue actualizado el 10 de enero de 2017.

El Congreso está en sesiones extraordinarias desde el 19 de diciembre hasta el 15 de marzo 2017, principalmente, con el propósito de sacar adelante la implementación de los acuerdos de paz, pero también, para sacar adelante la reforma tributaria. En diciembre crecían las presiones por parte del gobierno, especialmente a través del ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas Santamaría, a quien le urgía que la reforma entrara en vigor a comienzos del 2017.

Dentro de los intereses del Ministro y del Gobierno estaban la necesidad de incrementar el recaudo de impuestos en un mínimo de 0,8% del PIB y garantizar que Colombia conserve la calificación de riesgo que tiene actualmente según las calificadoras internacionales. Sin embargo, algunos gremios, como el caso de la ANDI, expresaron su descontento con lo aprobado. A su juicio, la nueva ley no cumple las expectativas y además no es una reforma estructural.

Durante el trámite legislativo, las peticiones de los gremios se centraron en una reducción rápida del impuesto de renta para incentivar la inversión, mientras las empresas extranjeras exigían tratados internacionales para evitar la doble tributación sobre los dividendos. Para fortuna del gobierno, en el Congreso el proyecto avanzó sin contratiempos en el primer debate en comisiones conjuntas, cuestión que alarmó a varios congresistas por la eventual aprobación del proyecto a “pupitrazo” antes del 23 de diciembre. Luego, aunque la discusión se tornó más compleja en los debates en plenarias, culminó con la aprobación definitiva y la sanción presidencial, que tuvo lugar el pasado 29 de diciembre.

En esta entrega, Congreso Visible le hace un resumen de las principales modificaciones que tuvo el proyecto, las posiciones de los más interesados en el avance de los debates y su aprobación, y de las notorias diferencias procedimentales con respecto a la última reforma aprobada en el año 2014. 

Debate en comisiones: los principales cambios

Luego de transcurridos los 15 días que tienen los congresistas designados para presentar ponencia, el lunes 5 de diciembre se dieron a conocer en las comisiones económicas del Congreso las propuestas de modificación, e incluso una solicitud de archivo, a la reforma tributaria presentada el pasado 19 de octubre. Dentro de la ponencia mayoritaria, que fue aprobada, se eliminaron 18 artículos del proyecto presentado inicialmente por el gobierno y se adicionaron 57 artículos nuevos. También se introdujeron modificaciones a varios de los artículos existentes en el Estatuto Tributario actual. Dentro de los cambios de la reforma se tocaron temas como el IVA, el impuesto sobre la renta, el impuesto a las bebidas azucaradas, carbono y cigarrillos, el gravamen a los movimientos financieros, y el esquema de monotributo.

El proyecto de reforma, en términos del gobierno, era una reforma tributaria estructural, porque tocaba todos los esquemas de tributación vigentes actualmente en el país: introducía modificaciones en el sistema de tributación (contribuyentes, tributos y tasas), al igual que en el sistema de control, vigilancia y de recaudo, funciones que desarrolla en su mayoría la Dirección Nacional de Impuestos Nacionales (DIAN).

Uno de los cambios más sonados de la ponencia aprobada fue la eliminación del tributo a las bebidas azucaradas, idea impulsada, de manera más visible, por el senador Iván Duque del Centro Democrático (video y la respuesta de Dejusticia). El impuesto a las bebidas azucaradas establecía una tarifa de $300 pesos por litro, incluidas presentaciones en polvo. Dentro de la ponencia aprobada en comisiones económicas conjuntas, dicho tributo se eliminó pese a la insistencia del gobierno de incluirlo y las declaraciones del ministro de salud, Alejandro Gaviria, quien defendió el tributo argumentando la relevancia que ha tomado el tema en las agendas internacionales y en esquemas de tributación contemporáneos.

En cuanto al impuesto sobre la renta, en primer debate se estableció un esquema de reducción gradual para las empresas compuesto por una tarifa única que parte del 42% (correspondiente a la tarifa actual considerando sobretasas e impuestos adicionales) y llega hasta el 33% en el año 2019. Esto último, frente a una reducción original hasta el 32%. Esa modificación la propuso el senador Antonio Navarro Wolf de Alianza Verde, uno de los ponentes. La decisión tuvo una buena acogida por parte de los gremios, aunque estos siguieron solicitando que la reducción no se hiciera de forma gradual, sino a partir del primero de enero del 2017 desde el 38%. En cuanto al impuesto de renta para personas naturales, el proyecto eliminó la propuesta de ampliar la basa gravable (número de contribuyentes) y quitó los incrementos a la tasa para personas sin trabajo, tema que alarmaba a varios congresistas. Adicionalmente, se conservó la idea de suprimir los sistemas Iman e Imas con el fin de simplificar la forma de pagar el tributo para los ciudadanos.

También se aprobó la modificación del impuesto al carbono, incluyendo dentro de su esquema al gas licuado de petróleo y al gas natural con una tarifa de $29 por metro cúbico. Por otro lado, se mantuvo el impuesto sobre los cigarrillos con un aumento gradual, por cajetilla de 20 unidades, a $1400 en el 2017, $2100 en el 2018 y cuatro puntos por encima de la inflación a partir del 2019. Se creó el impuesto al consumo de bolsas plásticas, con un aporte de $50 pesos por bolsa y se excluyeron los servicios de internet fijo del impuesto al consumo para estratos del 1 al 3. En cuanto al monotributo, el esquema se mantuvo con el fin de beneficiar a los pequeños comerciantes y lograr aumentar la tasa de formalización. Sin embargo, se incluyó una propuesta adicional de acceder a beneficios del gobierno por medio del sistema de BEPs (Beneficios económicos periódicos de Colpensiones) al afiliarse a este nuevo sistema de tributación.

Lo qué permaneció igual en el primer debate en cada comisión

La ponencia mayoritaria radicada el lunes 5 de diciembre, además de incluir transformaciones sustanciales, dejó varios puntos casi intactos. A pesar de que para algunos sectores el incremento del IVA una medida regresiva (con un alto impacto en el consumidor final y la clase media), el aumento de la tasa del IVA del 16% al 19% se mantuvo. La principal razón para conservar ese incremento recae en la facilidad de recaudo del impuesto, y en la necesidad del gobierno de obtener más recursos, a consecuencia de la caída en los precios internacionales de los commodities o materias primas, principalmente del petróleo. Sin embargo, frente a este impuesto se precisaron algunos aspectos. Se propuso eliminar la exención del IVA a los langostinos y camarones aplicándoles una tasa del 19%. Además, en casos de venta de vivienda se exclueron los negocios que ya se habían transado con otros precios en el mercado. Este último punto aplicaría para viviendas de más de 800 millones de pesos sobre las cuales regiría el impuesto, una vez aprobada la reforma. Además, la propuesta destinaba un punto porcentual del IVA a los temas sociales, a distribuirse en partes iguales a salud y educación.

Otro punto con pocos cambios fue el impuesto sobre los dividendos. Este tributo se conservó únicamente para las personas naturales y se excluyeron las personas jurídicas (empresas, sociedades, subsidiarias). Este último tema fue controversial y criticado por congresistas como Navarro Wolf, dada la facilidad de crear sociedades en Colombia y la posibilidad de que este mecanismo se convierta en una forma de evasión de algunos inversionistas. Dentro del impuesto sobre los dividendos para personas naturales se fijó una tarifa del 10% para residentes en Colombia y una tarifa del 5% para no residentes. Estas tarifas fueron consideradas bajas por muchos de los congresistas. No obstante, se buscaba que la tarifa no afectara, sino que por el contrario fuera un incentivo a la inversión para empresas dentro del país.

La ponencia, el primer debate y sus reacciones

Desde que se conoció la ponencia mayoritaria en la primera semana de diciembre, hubo múltiples reacciones. Por su lado, el ministro Cárdenas defendió la nueva versión del proyecto argumentando que, a pesar de tener cambios sustanciales con respecto a la propuesta original, la reforma era necesaria para que el país no tenga que hacer modificaciones tributarias cada año (vea: La reforma tributaria: ¿“salvavidas” de la economía colombiana?). Esto, teniendo en cuenta que en Colombia se han sancionado como leyes 13 proyectos de reforma tributaria en los últimos 24 años. Los principales argumentos del gobierno para promover la reforma eran la necesidad de aumentar el recaudo de impuestos, las garantías para la inversión en programas sociales, la calificación de riesgo del país y el impacto que podría tener un cambio en dicha calificación en los intereses de la deuda externa[1]. Sin embargo, al gobierno, en su momento, le quedó el sinsabor de que el proyecto de ley reducía el recaudo en al menos un billón de pesos con respecto al que fue radicado en octubre. Con la iniciativa se alcanzaba un aproximado de 6.2 billones adicionales a lo que se recauda hoy en día en impuestos.

Por su parte, los gremios manifestaron su inconformidad frente a varios puntos. Por un lado, pedían que el alivio del impuesto de renta para personas jurídicas fuera más rápido y empezara en el 38% el 1 de enero del 2017. Luego del primer debate en comisiones, y estando en curso el segundo en cada una de las plenarias, las centrales industriales y obreras se mostraron inconformes, arguentando que, con el nuevo impuesto sobre los dividendos y la sobretasa, el impuesto de renta para los próximos años (2017 y 2018) quedaría incluso mayor que el de este año, cuando se compara con el impuesto a la riqueza y el CREE. Por otro lado, Guillermo Botero, presidente de Fenalco, advirtió que la reforma tributaria no era suficiente, de hecho, significaba un golpe a la competitividad de las empresas colombianas; suponía mayores costos para las empresas nacionales y les impedía competir con una estrategia de precios en el exterior.

Las empresas extranjeras, en particular las que se agremian en el Consejo de Empresas Americanas, CEA, solicitaron al gobierno que avanzara en sus negociaciones de un tratado de doble tributación [2], y no cambiaran las reglas de juego para empresas ya establecidas en el país. El problema con empresas estadounidenses se centra en la doble tributación de los dividendos. ¿Por qué? Inversionistas deben pagar impuestos por dividendos de sus filiales en Colombia y nuevamente cuando el dinero ingresa a los Estados Unidos deben tributar sobre la misma base un impuesto adicional. Colombia actualmente ya celebra tratados de doble tributación con países como España, Italia, Canadá, México, entre otros, pero aún no ha culminado las negociaciones con los Estados Unidos.

Por otro lado, las organizaciones feministas se opusieron a un incremento del IVA a las toallas higiénicas por ser artículos de primera necesidad. La vocera del Grupo de género y justicia, organización que viene promoviendo la campaña que se ha tomado las redes sociales #MenstruacionLibreDeImpuestos, aseguraba que estos elementos, de aseo personal para las mujeres, no debían ser gravados porque se pondría en riesgo su uso.

En cuanto al Congreso, varios de sus miembros criticaban aspectos que presentaba la iniciativa. Tan solo en 8 horas de debate, la ponencia para su primer debate en comisiones económicas fue aprobada en su totalidad el 6 de diciembre. Congresistas como Antonio Navarro Wolf de Alianza Verde, denunciaron que la reforma estába basada, principalmente, en el aumento del IVA como un impuesto regresivo que afecta fuertemente a la clase media y que no se tenían en cuenta varios de los puntos propuestos en la ponencia alterna presentada por el senador. En cuanto a la configuración de los partidos, la Unidad Nacional, con matices, estaba de acuerdo con la necesidad de la reforma pero algunos congresistas criticaron aspectos puntuales. Por otro lado, algunos sectores independientes, entre ellos la Alianza Verde, que habían rechazado algunas disposiciones, lograron la inclusión de algunas de sus propuestas, por ejemplo el impuesto sobre las bolsas plásticas. Los dos partidos de oposición, se apartaron y mantuvieron su postura crítica ante la reforma. En palabras del senador Jorge Robledo del Polo, los grandes cambios que se hicieron en la ponencia no modificaban el carácter regresivo de la propuesta. Para el senador Álvaro Uribe del Centro Democrático, la reforma tributaria iba en detrimento de la economía.

La discusión en plenarias

El martes 20 de diciembre inició la discusión de la reforma en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes. En Senado se aprobó la ponencia mayoritaria con 53 votos a favor y 27 en contra. Sin embargo, se escucharon fuertes críticas al proyecto incluso de congresistas de la Unidad Nacional. Por un lado, Juan Manuel Galán del Partido Liberal, denunció que la reforma no tenía nada de estructural y se parecía a los proyectos de reforma tributaria que siempre pasa la administración nacional cada dos años al Congreso. Mauricio Aguilar de Opción Ciudadana reiteró que el incremento en el IVA afectaría a las clases bajas. En esa misma línea, Jorge Robledo criticó el impuesto a las gaseosas, tachándolo de regresivo. Iván Duque del Centro Democrático se centró en argumentar que la reforma no corregía las fallas del sistema tributario. Jorge Prieto de Alianza Verde criticó la doble moral del gobierno en querer grabar las bicicletas, pese a las campañas para incentivar su uso; de ese mismo partido, la Claudia López insistió en incluir el gravamen sobre las bebidas azucaradas que fue removido de la ponencia en el debate en comisiones e insitió, como vocera, en que la Alianza Verde apoyaba los impuestos saludables. 

En Cámara la sesión inició con la votación de las ponencias alternas del Polo Democrático y Alianza Verde, ambas fueron rechazadas. De la ponencia mayoritaria se votaron 296 artículos en bloque, que no tenían propuestas de modificación. Entre los artículos aprobados por los representantes estaban el gravamen a las bolsas plásticas y el impuesto al carbono. Sin embargo, aún faltaban los artículos más polémicos de la reforma.

La conciliación

Esta fue la última fase del trámite en el Congreso, en la que se definió el texto definitivo, con el visto bueno de ambas plenarias. Se precisó que la tarifa general del IVA, del 19%, entrará a regir en febrero. Se fijaron artículos y servicios que quedarían exentos de este impuesto. Se mantuvo la cárcel para evasores pero se instó al Gobierno a presentar un proyecto de ley para desarrollar este punto. Lo que no se cambió: el impuesto a la renta para personas naturales; aporte al Sistema de Seguridad Social en Salud que deben realizar los pensionados. Los detalles de la conciliacion: http://bit.ly/2j4eqRj

Las diferencias en momento y trámite con respecto a la última reforma 

El domingo 2 de octubre del 2016 fue el plebiscito para la paz, y el gobierno, más que nadie, no quería afectar el voto popular con un proyecto de reforma tributaria, sabiendo que este tipo de iniciativas son de las más impopulares de cara a la firma de la paz y a las elecciones del 2018. Por esta razón, la propuesta de reforma tributaria se radicó en el Congreso de la República el día miércoles 19 de octubre con mensaje de urgencia, dos semanas después de la jornada electoral, cuando el tema nacional era la victoria del 'No' y la renegociación.

Hace dos años, la propuesta de reforma tributaria, del mismo gobierno, se radico el día 3 de octubre. En su momento el Congreso contó con 16 días más de los que tuvo este año para discutir la reforma, antes de que se acabara el periodo ordinario el 16 de diciembre. Además, en ese entonces, no había un tema más importante en la agenda. El 23 de diciembre de 2014 culminó el trámite del proyecto, con la firma del presidente Santos. 

Dos años después, la reforma promovida por el gobierno en 2016, debía cumplir su trámite en la última semana de diciembre, para que entrara en vigencia desde el primer día del nuevo año. La importancia de esta iniciativa para el Ejecutivo quedó clara desde que se radicó el proyecto en octubre con mensaje de urgencia y cuando se convocó a sesiones extraordinarias para sacarlo adelante, incluso en una época en la que el Congreso era llamado a centrar su esfuerzos en la implementación del acuerdo de paz, sobre todo a raíz del aval de la Corte Constitucional al mecanismo de fast-track.

*Andrés Beltrán. Estudiante de Derecho y de la opción en Historia y Economía de la Universidad de los Andes. Miembro del semillero de investigación del programa Congreso Visible del departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, durante el segundo semestre del 2016. Correo: af.beltran660@uniandes.edu.co.

Jairo Jiménez. Estudiante de noveno semestre de Administración de Empresas e Ingeniería Química de la Universidad de los Andes. Miembro del semillero de investigación del programa Congreso Visible del departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, durante el segundo semestre del 2016. Correo: ja.jimenez10@uniandes.edu.co 

[1] La calificación de la deuda actual de Colombia es BBB. Si las calificadoras deciden bajarle la calificación de riesgo al país, los intereses de la deuda externa pueden aumentar hasta en 4 billones de pesos, esto puede reducir la inversión en programas sociales.

[2] Un tratado de doble tributación es un acuerdo entre dos Estados que tienen por finalidad eliminar o minimizar la doble tributación internacional que afecta o dificulta el intercambio de bienes y servicios y los movimientos de capitales, tecnologías y personas, beneficiando exclusivamente a las personas naturales o jurídicas, residentes o domiciliadas en alguno de los Estados Contratantes. (MinHacienda).