El Congreso virtual

​El 28 de marzo el Gobierno Nacional emitió el Decreto 491 de 2020 a través del cual daba vía libre a los cuerpos colegiados nacionales y territoriales de las ramas del poder público para sesionar de forma no presencial dada la contingencia de salud a la que está expuesto el país por el Covid-19.

Por Daniela Moreno Martínez, Monitora de Congreso Visible

“Una democracia donde el Congreso está en casa sin liderar constructivamente medidas de alivio para la sociedad …es una democracia que no entiendo. Me avergüenza que trabajen en salud, aseo, seguridad, servicios públicos. ¡Hasta los notarios y Call Center! Y el Congreso quieto”. (Cuenta de Twitter de Angélica Lozano publicado el 26 de marzo de 2020).

El 28 de marzo el Gobierno Nacional emitió el Decreto 491 de 2020 a través del cual daba vía libre a los cuerpos colegiados nacionales y territoriales de las ramas del poder público para sesionar de forma no presencial dada la contingencia de salud a la que está expuesto el país por el Covid-19. La solución a la que llegó el Gobierno de Iván Duque se dio luego de semanas de presión política de varios congresistas de diversos partidos políticos cuyo objetivo era lograr que se les permitiera continuar con el debate democrático de los proyectos de ley que se encontraban en trámite legislativo, así como adelantar los controles políticos que fueren pertinentes dado el Estado de Emergencia Económica y Social que decretó el Gobierno. La Constitución Política consagra la democracia como uno de los ejes esenciales de su identidad y, por tal motivo, incluso ante un estado de excepción, el parlamento debe seguir funcionando. Muchos constitucionalistas contemporáneos afirmarían que es justamente ante un estado de excepción donde más deben manifestarse los cuerpos colegiados para controlar las decisiones políticas del presidente ante un estado de excepción (García Villegas y Uprimny, 2005; Cifuentes, 2002).

El Congreso de la República debía comenzar la nueva legislatura el 16 de marzo y continuar con los debates que darían trámite a los proyectos de ley que se encontraban en proceso de deliberación y votación. Sin embargo, ante la declaratoria de Estado de Emergencia Económica y Social consagrada en el artículo 215 de la Constitución Política de 1991 anunciada por el Presidente de la República en el Decreto 417 de 2020, los congresistas debieron abstenerse de retornar al Capitolio y cesar su actividad legislativa. Antes del anuncio del Decreto 491 de 2020, el debate entre congresistas cuestionaba la facultad legal que tendría el Presidente de decirle al Congreso de la República cómo continuar su proceso legislativo a través de un decreto con fuerza de ley y no a través de una ley orgánica que, por excelencia, es aquella que regula el derecho del procedimiento legislativo (verbigracia, la Ley 5 de 1992). La pregunta legal es pertinente dado que como bien lo resalta el artículo 215 de la Constitución ante un estado de emergencia “estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia” (Constitución Política de Colombia, 1991). El argumento que de allí se desglosa, en caso de hacer una lectura exclusivamente literal de la Constitución, es que el presidente no está facultado para decretar disposiciones que no traten directamente sobre las razones por las cuales se decretó el estado de emergencia. En ese sentido, el proceso legislativo, la forma en que los congresistas deliberan y votan, no estaría directamente relacionado con la emergencia sanitaria que enfrenta el país.

A la lectura expuesta anteriormente se sumaron congresistas como Jorge Robledo, Carlos Fernando Motoa, y el constitucionalista Alfredo Beltrán (El Espectador, 2020). Los tres argumentaban que la ley que regula el proceso legislativo es de carácter orgánico, y por tal motivo, ni la jurisprudencia ni la Constitución han dicho explícitamente que un presidente pueda decirle al Congreso cómo deliberar y cómo votar en virtud de un estado de emergencia. Por supuesto, la razón del porqué un presidente no debería poder cambiar las cuestiones técnicas del debate político en el Congreso es porque incluso ante un estado de excepción, todas las ramas del poder público deben continuar funcionando regularmente y haciendo estricto control de la actividad política del presidente como lo resalta el tercer inciso del artículo 214 de la Constitución Política. Los estados de excepción son: reglados, excepcionales y limitados (Sentencia C-466, 2017), por lo cual los decretos que de allí emita el presidente deben ser legalmente controlados de forma automática por la Corte Constitucional, y políticamente controlados por el Congreso.

El objetivo de restringir los decretos del presidente a las cuestiones estrictamente relacionadas con la crisis particular que denotó el estado de excepción es proteger el ordenamiento constitucional y el normal funcionamiento de los contrapesos al poder ejecutivo. Por tanto, las referencias de Robledo, Motoa y Beltrán aluden a que un decreto que permitiera al Congreso legislar de forma virtual sería inconstitucional por cuanto ni la Constitución, ni la jurisprudencia permiten que el presidente decrete una ley orgánica donde se le diga al Congreso cómo proceder ante un estado de emergencia. Tal facultad le permitiría también subvertir, si quisiera, las reglas de juego que constituyen el proceso legislativo, alterar mayorías necesarias para aprobar proyectos de ley, alterar atribuciones específicas del Congreso, composición de las comisiones, formas de deliberar, etc. Por tanto, el Decreto 491, en vez de reestablecer el proceso legislativo, busca proteger el eje esencial de la Constitución: la democracia. Si bien ni la Constitución ni la jurisprudencia ni la ley se dice de forma explícita que el presidente puede tomarse esta atribución (darle la opción al Congreso de trabajar virtualmente), el principio democrático debe prevalecer sobre distinciones legislativas formales.

Con el Decreto 491 el presidente pretende proteger el mantenimiento del debate democrático del Congreso de forma general y sin querer en alterar las reglas del procedimiento legislativo. Cabe resaltar que durante el estado de emergencia el Congreso solo puede hacer control político de las decretos que adopte el presidente, pero puede continuar legislando sobre los temas que desee como lo establece la Constitución. Por ejemplo, citar a los ministros a que rindan cuentas sobre los decretos y gestión ante la contingencia, las reuniones de los congresistas por derecho propio, demandar informes al gabinete presidencial, y derogar, modificar o adicionar los decretos emitidos con exclusividad del estado de emergencia (Sentencia C-466, 2017).

Es importante resaltar que ahora que los congresistas podrán sesionar, como bien lo especifica el artículo 12 del Decreto 491 de 2020, “las convocatorias deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación”. Lo que esto indica es que los principios propios del procedimiento legislativo deben respetarse y deberán cumplirse de conformidad con la Ley 5 de 1992 y con la Constitución Política, así como en congruencia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.  En resumen, en las sesiones virtuales los congresistas deberán seguir respetando los principios de publicidad, consecutividad, unidad de materia, identidad flexible y evitar la elusión del debate.

El Congreso debe hacer control político a las decisiones del ejecutivo y evaluar si su gestión ha sido responsable. Adicionalmente, es imperativo que los partidos políticos, además de pedir informes y hacer control, tomen posiciones claras sobre las medidas económicas y sociales que se deben tomar a mediano y largo plazo para hallar solución a los graves problemas de desempleo y crisis económica que vivirá Colombia con la emergencia. La adopción de determinadas medidas económicas supone un programa económico claro que cada partido debe definir según su ideología política. La proposición de agendas políticas económicas que solventen la crisis a mediano y largo plazo debe ser una de las prioridades del Congreso para comenzar a legislar.

Uno de los retos de la modalidad de trabajo virtual para los congresistas será respetar los principios del proceso legislativo y evitar los vicios de procedimiento que seguramente se alegarán más adelante con los proyectos de ley que se aprueben durante la crisis de emergencia con el fin de tumbar las medidas que se hayan acordado en el órgano. La decisión sobre la constitucionalidad del decreto está, en todo caso, en manos exclusivas de la Corte Constitucional.

Referencias:

Angélica Lozano trino sobre el Congreso: https://twitter.com/AngelicaLozanoC/status/1243350118025347077?s=20

Cifuentes, E (2002). Los Estados de Excepción Constitucional en Colombia, lus et praxus. Vol. 8 http://dx.doi.org/10.4067/S0718-00122002000100009.

Constitución Política de Colombia de 1991.

Corte Constitucional, sala plena. (19 de julio de 2017). Sentencia C-466. (MP Carlos Bernal Pulido). Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-466-17.htm

Decreto 417 de 2020. Presidencia de la República de Colombia, Bogotá. 17 de marzo de 2020. Disponible en: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20417%20DEL%2017%20DE%20MARZO%20DE%202020.pdf

Decreto 491 de 2020. Presidencia de la República de Colombia, Bogotá. 28 de marzo de 2020. Disponible en: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/Decreto-491-28-marzo-2020.pdf

El Espectador (2020). Sesiones virtuales ¿sí o no?: el coronavirus tiene bloqueado al Congreso. Disponible en: https://www.elespectador.com/coronavirus/sesiones-virtuales-si-o-no-el-coronavirus-tiene-bloqueado-al-congreso-articulo-911488

García Villegas, M y Uprimny, R (2005). ¿Controlando la excepcionalidad permanente en Colombia? Una defensa prudente del control judicial de los estados de excepción. Dejusticia. Disponible en: https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/fi_name_recurso_198.pdf

Inter-Parliamentary Union (2020). Parliaments in a time of pandemic. Encontrado en: https://www.ipu.org/parliaments-in-time-pandemic