El Control Político del Congreso en el Estado de Emergencia

​En un estado de emergencia económica y social, el control político que haga el Congreso resulta fundamental para limitar las facultades extraordinarias que tiene el presidente. En un estado de excepción como el que vive el país, el mandatario tiene la facultad de expedir decretos legislativos sin la necesidad de que dichas normas sean deliberadas por el Congreso, lo cual le deja un amplio margen de maniobra para legislar sobre lo que desee

Por Daniela Moreno Martínez, monitora de investigación de Congreso Visible

El Control Político del Congreso en el Estado de Emergencia

Desde que el Gobierno nacional decretó el primer estado de emergencia económica y social el 17 de marzo de 2020, se han expedido 79 decretos legislativos (Corte Constitucional, 2020). Por otro lado, según la base de datos de Congreso Visible, desde la misma fecha al 18 de mayo de 2020, el Congreso de la República solo ha radicado veintisiete proyectos de ley de los cuales solo siete pretenden derogar o modificar alguno de los decretos legislativos del presidente o tienen el objetivo de contribuir a resolver la crisis económica derivada de la pandemia a mediano y largo plazo. Adicionalmente, a la fecha no ha habido ningún pronunciamiento oficial o sentencia de la Corte Constitucional que determine la constitucionalidad de los decretos emitidos por el presidente de la República pese a que el Gobierno ya decidió decretar por segunda vez el estado de emergencia económica (Hoyos, 2020). En otras palabras, los dos contrapesos al poder presidencial no se han pronunciado con contundencia para hacer control político y judicial a las decisiones del ejecutivo. ¿Qué retos y escenarios plantea esta situación para el estado social de derecho colombiano?

Gráfica 1: Número de primer proyectos de ley presentados por tema de iniciativa legislativa en el Congreso desde que inició el Estado de Emergencia Económica y Social 2020. Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible. Datos del 17 de marzo de 2020.

En primer lugar, es importante recordar brevemente los obstáculos y problemas que ha tenido el Congreso para sesionar de forma regular desde que se decretó la cuarentena nacional bajo facultades ordinarias por el presidente de la república. La Ley 5 de 1992 (que es el Reglamento del Congreso) no prevé la posibilidad de que los legisladores sesionen de forma remota en caso de una contingencia de salud pública como la que atraviesa el mundo. Por tanto, el vacío jurídico que contiene la Ley tuvo que ser subsanado por el Decreto legislativo 491 emitido por el presidente el cual en su artículo 12 habilitaba a los cuerpos colegiados a deliberar, siempre y cuando se garantizara la información y condiciones necesarias para dicha ejercicio político y constitucional (Decreto 491, 2020). A pesar del decreto, los debates en el Congreso sobre la legalidad y viabilidad de sesionar de forma virtual persistieron tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes (El Tiempo, 2020; El Espectador, 2020). Ambas cámaras iniciaron sesiones virtuales a pesar de las discusiones sobre la legalidad de estas.

Descripción de los siete proyectos de ley relacionados con control directo a los Decretos del Presidente desde que inició la emergencia (17 de marzo a 20 de marzo). Elaboración propia a partir de datos de Congreso Visible.

El debate sobre la viabilidad constitucional del trámite legislativo no es banal, es un debate de forma. Como varios constitucionalistas lo advirtieron, Rodrigo Uprimny y Catalina Botero, por ejemplo (El País, 2020), una lectura sustantiva de la Constitución de 1991 permitiría entender que más importante que las condiciones y circunstancias de la deliberación, es el principio democrático constitucional que debe ser protegido por los trabajadores de dicha democracia representativa: los congresistas. Adicionalmente, la ausencia de pronunciamiento oficial de la Corte Constitucional sobre la legalidad de las sesiones, se tradujo en dilación de la deliberación y en poca actividad legislativa al comienzo de la contingencia.

A pesar de las dificultades de forma, tanto en Cámara de Representantes como en Senado se ha citado a control político y rendición de cuentas a la Ministra del Interior, al Ministro de Defensa, al Ministro de Hacienda y al Ministro de Salud, entre otros (El Tiempo, 2020). Sin embargo, el control político que el órgano legislativo debe hacer al poder ejecutivo, por obligación constitucional, no se agota en citación de rendición de cuentas a ministros del gabinete. El control político surge como una herramienta política para evaluar la conveniencia y oportunidad de una decisión tomada por el presidente de la república (Pachón, 2010; Arango, 2017), por lo cual el contrapeso que ejerza el Congreso sobre sus decisiones es determinante para limitar el poder que el ejecutivo tiene dadas las amplias facultades constitucionales de las que goza (Helmke, 2017). Este ejercicio consiste en evaluar si las decisiones tomadas por el ejecutivo y su gabinete resultan compatibles con los intereses nacionales y regionales, por lo cual es imperativo la presencia de todos los sectores de la sociedad. El control político no se limita a llamar a los ministros a rendir cuentas ante el Congreso, se trata también de modificar las decisiones tomadas por el presidente a través de proyectos de ley que protejan los intereses de la población en caso de que las decisiones tomadas por el ejecutivo hayan sido inconvenientes, irresponsables o inoportunas.

En un estado de emergencia económica y social, el control político que haga el Congreso resulta fundamental para limitar las facultades extraordinarias que tiene el presidente. En un estado de excepción como el que vive el país, el mandatario tiene la facultad de expedir decretos legislativos sin la necesidad de que dichas normas sean deliberadas por el Congreso, lo cual le deja un amplio margen de maniobra para legislar sobre lo que desee (siempre y cuando esté relacionado con la emergencia económica y social como lo resalta el artículo 215 de la Constitución Política de 1991). Ante la situación de estado de emergencia económica y social que vive el país, la Ley 5 de 1992 le permite al Congreso modificar los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente a través leyes que deben ser aprobadas por mayorías calificadas donde dos tercios de los miembros de las comisiones y cámaras deben aprobar el proyecto en el Congreso (Artículo 117 de la Ley 5, 1992). Esta vía directa para modificar decretos legislativos implica, como se dijo, mayorías más exigentes para pasar dichas iniciativas; por tanto, la otra forma de derogar decretos legislativos expedidos por el ejecutivo es por medio de leyes ordinarias presentadas por el Congreso. Por tanto, la vía con menos dificultades mayoritarias exigidas por la ley para modificar los decretos expedidos en virtud de un estado de emergencia por el presidente de la república, serían los proyectos de ley ordinarios como aquellos que el Congreso se dedica a presentar regularmente.

Como ilustra la gráfica 1, el Congreso solo ha presentado veintisiete proyectos de ley desde que se decretó el primer estado de emergencia económica y social, de los cuales solo siete tienen la pretensión de modificar (vía mayorías calificadas) y derogar (vía proyectos ordinarios) los decretos legislativos del presidente. Esta situación es especialmente delicada ante la situación de excepción constitucional que implica un control del órgano legislativo hacia el presidente. El poco control político que está haciendo el Congreso al presidente puede tener consecuencias negativas en la estabilidad institucional y en el control que tiene el ejecutivo sobre su poder legislativo en circunstancias excepcionales. Llamar y escuchar a los ministros del gabinete no es control político suficiente ante circunstancias excepcionales, pues se necesita activismo legislativo por parte del Congreso para que no se erosione la estabilidad institucional y se permita la derogación de decretos con fuerza de ley que no sirvan al interés general. Sin embargo, el Congreso se muestra poco activo en materia de derogación de decretos y se ha enfocado en llamar al gabinete presidencial para rendir informes sobre las actividades adelantadas en medio de la pandemia. Esto puede deberse a tres factores: el primero es que el costo político de derogar decretos legislativos o contradecir las iniciativas ejecutivas puede ser alto con ocasión de un Congreso que goza de poca confianza popular (Arango, 2017; Observatorio de la Democracia, 2018). En segundo lugar, no se ha mostrado un programa o agenda política partidista que contenga los puntos específicos que sustenten cuáles son los decretos legislativos que encuentra inconvenientes para el interés nacional o regional. Tercero, las contradicciones e inseguridades entre ambas cámaras sobre la forma de sesionar y las consecuencias jurídicas de ello al no tener un partido o un grupo de congresistas que lideren el control, han dejado sin liderazgo al Congreso de la República.