La primera iniciativa parlamentaria del mundo que busca regular el mercado de la cocaína surge en el Congreso de Colombia

Equipo CV

Resumen:

Congreso Visible no promociona ni patrocina el consumo de sustancias psicoactivas. El presente documento pretende únicamente proporcionar información y análisis a la sociedad sobre el Proyecto de Ley que regula la hoja de coca y sus derivados, presentado por los Senadores Iván Marulanda y Feliciano Valencia.

Contenido:

Por: Mónica Gómez Ardila. Investigadora Congreso Visible.

¿Qué propone el Legislativo en materia de lucha contra las drogas?

Parte II

La primera iniciativa parlamentaria del mundo que busca regular el mercado de la cocaína surge en el Congreso de Colombia

Colombia es el mayor productor de cocaína del mundo exportando el 90% del alcaloide que se consume a nivel global. Y mientras los colombianos asumen los costos humanos, económicos y sociales de la guerra contra las drogas, los países consumidores, imponen al mundo su política prohibicionista y con ello originan y alientan una guerra que nunca han tenido ni tendrán que padecer

Durante más de medio siglo el negocio ilegal de sustancias psicoactivas ha sumido a Colombia en una violenta guerra en la que la vulneración de los DD.HH. y la violación de muchas de las reglas del derecho internacional humanitario por parte de todas las partes involucradas se ha convertido en una constante. La población civil, como es usual en estos casos, es quien ha sufrido las peores consecuencias. Esta guerra librada por los Grupos Armados Narcotraficantes (GAN) contra el Estado y la población civil se debe al tráfico de sustancias psicoactivas, principalmente al negocio de la cocaína, pues las multimillonarias utilidades derivadas de su venta ilegal son la fuente de financiación más importante de estos grupos para sostener el costo la guerra. Si bien es cierto que en el país también se producen marihuana y heroína, la producción de cocaína es, sin duda, el negocio más importante y lucrativo para los GAN. Hay que mencionar, sin embargo, que el mercado de la cocaína per se no es el causante de la guerra; ésta se genera, mantiene y agudiza por las cuantiosas rentas que obtienen los GAN procedentes de su venta, las cuales, a su vez, se derivan de la prohibición estatal. Así pues, es el enfoque prohibicionista de la política de drogas colombiana y no el mercado de la cocaína, o de las sustancias psicoactivas en general, el que crea las condiciones propicias para que la guerra germine y se mantenga vigente en el tiempo.

Por eso, en respuesta a una sociedad curtida por el dolor y la violencia que ha generado una guerra de más de cinco décadas, el senador Iván Marulanda, de la mano de su colega Feliciano Valencia radicó en el Congreso de la República un Proyecto de Ley que busca regular la hoja de coca y sus derivados en Colombia. Ésta, se configura como la segunda iniciativa legislativa dentro del marco de la alianza multipartidista que busca un cambio de paradigma en la política de drogas colombiana. Así, el Proyecto pretende que Colombia sea la primera nación en el mundo en regular todas las etapas del mercado de la cocaína, a saber: la producción de la hoja de coca, la transformación en pasta y base de coca y la distribución y venta de cocaína. El Senador Marulanda piensa que, si realmente se quiere acabar con la guerra en Colombia, es absolutamente necesario quitarles a los GAN el negocio de las drogas; y, la única forma efectiva de hacerlo es a través de la regulación, pues el fracaso del modelo prohibicionista es evidente. Congreso Visible habló con el parlamentario, quien precisó los detalles de esta iniciativa legislativa que, sorprendentemente, ha sido muy bien recibida en el medio político, así como también por los medios de comunicación, la sociedad civil en general y organizaciones y personalidades a nivel internacional.

¿Por qué regular la hoja de coca y sus derivados?

El Senador Marulanda fue compañero de Luis Carlos Galán y Rodrigo Lara, asesinados por las mafias en la década de 1980; combatió junto a ellos al narcotráfico bajo el esquema prohibicionista que durante muchos años apoyó. Sin embargo, hoy, el legislador piensa que después de 50 años de violencia incesante a causa del negocio ilegal de las sustancias psicoactivas, la política prohibicionista, que una vez defendió, se ha tornado obsoleta, por lo que su declive es inminente y debe cambiarse el enfoque. En efecto, la evidencia empírica recolectada durante los últimos cinco decenios es prueba irrefutable del fracaso de la política prohibicionista antidrogas. Entidades nacionales e internacionales de diferente índole coinciden en que, pese al descomunal gasto efectuado por el Estado colombiano para disminuir la producción de cocaína, ésta ha aumentado a lo largo del tiempo; con el agravante de que en los últimos años Colombia pasó de ser un país netamente productor a un país consumidor (Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia, 2015). Por ejemplo, en lo que respecta a la producción, durante el periodo de 2005 a 2014, el Estado realizó un gasto de $8,8 billones anuales para erradicar cultivos de coca, cifra que representa más de cinco veces el presupuesto anual destinado al sector de agricultura. No obstante, pese a este enorme gasto estatal, la producción aumentó, pues el número de hectáreas cultivadas pasó de 86.000 en 2005 a 90.000 en 2014 (ABC Proyecto de Ley que regula la hoja de coca, 2020). Por lo tanto, si el objetivo de la política prohibicionista era lograr acabar con la oferta de cocaína, y si los resultados muestran que los cultivos, por el contrario, aumentaron, es plausible concluir que la política prohibicionista auspiciada por el estado colombiano no funcionó, por lo que hay que replantear la forma de atacar el problema.

De otro lado, el enfoque prohibicionista, al fomentar economías paralelas, hace que las utilidades por la venta ilegal de cocaína obtenidas por los GAN sean alarmantemente altas; en la actualidad ascienden a los $6,8 billones anuales (ABC Proyecto de Ley que regula la hoja de coca, 2020). Entonces, mientras que el gobierno gasta un enorme capital económico, social y humano intentando reducir la oferta de cocaína, los GAN continúan obteniendo rendimientos financieros de dimensiones astronómicas con los que fortalecen su negocio y financian la guerra. Este es el panorama económico, grosso modo, de la guerra frontal contra las drogas. Sin embargo, existen otros factores asociados al narcotráfico, quizás más graves que el factor económico. Desde la década de 1980 el narcotráfico ha venido permeando todos los entornos de la sociedad colombiana hasta lograr incrustarse y arraigarse en lo más profundo de ella; institucionalmente hablando, está presente en todos los ámbitos y niveles públicos y privados. Así, la corrupción impulsada por las mafias ha penetrado la institucionalidad llegando incluso a las más altas esferas de las tres ramas del poder público, sirviéndose de ellas para lograr sus macabros propósitos delictivos. También, es importante destacar la grave afectación al medio ambiente causada por la actividad ilícita de la producción de sustancias psicoactivas, especialmente la cocaína, ya que la proliferación de sus cultivos en áreas de bosque ha ocasionado un nivel de deforestación alarmante, además de una severa contaminación del aire, acuíferos y suelos fértiles. De otro lado, es preocupante la grave situación de hacinamiento carcelario, la cual se debe, en gran medida, a los condenados y sindicados por delitos relacionados con los eslabones más débiles de la cadena de producción. Y qué no decir del riesgo que corren los consumidores de drogas colombianos, pues al no existir una oferta legal de dichas sustancias, se ven obligados a acudir al mercado negro para poder adquirirlas, exponiéndose así a un sinfín de peligros. (Proyecto de Ley que regula la hoja de coca, 2020).

Sin embargo, a pesar de la gravedad de los factores anteriormente expuestos, el Senador Marulanda piensa que la violencia es la más grave afectación derivada del negocio del narcotráfico; la violencia entendida como una consecuencia directa de la guerra auspiciada por los GAN en su afán por mantener el negocio de la cocaína. Y es que durante 50 años consecutivos estos grupos armados mafiosos han instrumentalizado la violencia para amedrentar a la población civil, a las instituciones y al Estado mismo y así mantener el statu quo del negocio de las drogas. Por eso, el recrudecimiento y escalada constante de la guerra son prueba del fracaso de la vigente política antidrogas. En consecuencia, el principal motivo del Parlamentario para proponer la regulación del mercado de la cocaína es la tan anhelada paz en Colombia. El legislador piensa que al quitarle el control del negocio de la cocaína a los GAN y trasladarlo a las manos del Estado para que éste sea quien lo controle, se le podrá devolver la paz a los colombianos.

¿Cuál es la propuesta que plantea el Proyecto?

Antes de entrar en materia, es importante mencionar que la regulación dista ampliamente de la legalización. Por una parte, la regulación se caracteriza por las restricciones que el Estado impone sobre el mercado, de forma tal que pueda, por un lado, controlar precio y cantidades de compra y venta y, por el otro, controlar el número de oferentes y compradores; es decir, quiénes pueden vender y comprar. Así, bajo el esquema de regulación, el Estado ejerce un estricto control sobre toda la cadena de valor que le otorga absoluto dominio sobre el mercado de la cocaína. Ahora, de otro lado, la legalización o liberalización hace referencia a un mercado de competencia perfecta, hablando en términos económicos; es decir, cualquier persona puede vender y comprar tanto como desee, no hay restricciones estatales. Lo anterior, podría llegar a ser bastante problemático para el caso particular del mercado de la cocaína, teniendo en cuenta las singularidades que lo caracterizan. Por esta razón el Proyecto propone la regulación, mas no la legalización. También es importante mencionar que la regulación, en este caso, prohíbe la venta a menores de edad, así como cualquier tipo de publicidad que incite o llame al consumo; y, por el contrario, promueve una rigurosa campaña de prevención, reducción del riesgo y mitigación de los daños asociados al consumo con el fin de desincentivarlo.

Ahora bien, en la práctica, el Proyecto busca regular toda la cadena de producción de la cocaína, desde el primer eslabón hasta el último, bajo la estricta supervisión y control del Estado. Dicho esto, la regulación que propone el Proyecto busca legalizar, básicamente, tres grandes etapas, dice el Senador Marulanda. En primer lugar, está la legalización del eslabón más básico de la cadena con los cultivos de hoja de coca. Para tal fin, se parte de las 156.000 hectáreas sembradas georreferenciadas por la ONU. Únicamente estos territorios, donde se ubican 200.000 familias campesinas, estarían autorizados para continuar con su actividad de cultivo de hoja de coca de manera lícita; mas ninguna otra persona natural o jurídica podría cultivarla. Lo anterior, con el fin de evitar la entrada masiva de productores que generen una sobre oferta, lo que, a su vez, traería graves externalidades negativas. El gobierno, por su parte, sería el único comprador de la cosecha derivada de dichos productores autorizados; en la actualidad el valor de la totalidad de la cosecha de hoja de coca en Colombia oscila entre $2,3 y $2,6 billones. En segundo lugar, se encuentra la legalización del procesamiento químico de la hoja de coca para convertirla en clorhidrato de cocaína. Este proceso se realizaría a través de laboratorios, establecimientos farmacéuticos, y/o centros de investigación autorizados bajo licencia expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Así, al recibir del gobierno la materia prima, sería procesada para, posteriormente, devolvérsela transformada en cocaína de la más alta pureza y calidad. Finalmente, la última etapa es la legalización de la comercialización de cocaína dentro del territorio nacional, mas únicamente a través de aquellas farmacias autorizadas por el Gobierno. El Senador Marulanda explica que se trata de una gestión similar a la que cualquier paciente debe hacer ante un médico del sistema de salud público para solicitar un medicamento. Es decir, la persona va a consulta médica, el galeno la examina y, de acuerdo a su estado de salud físico y mental, le ordena bajo fórmula médica una dosis personal que podrá ser reclamada en una farmacia autorizada. La etapa posterior, que sería la legalización del consumo, no está incluida en el Proyecto, pues la legalidad del consumo de la dosis personal ha sido ratificada en tres ocasiones diferentes por la Corte Constitucional.

Cabe resaltar que este esquema de regulación se enmarca dentro de un concepto de política de salud pública que garantiza la vida y la salud de las personas, incluyendo a los consumidores, quienes han sido relegados por la política antidrogas vigente al enfocarse casi exclusivamente en la producción. En efecto, la realidad es que pese a que todos los colombianos, amparados bajo el derecho constitucional del libre desarrollo de la personalidad, tienen la facultad legal de consumir sustancias psicoactivas, aquellos que lo hacen han sido históricamente abandonados por el Estado y estigmatizados por una sociedad que sataniza el consumo de drogas. Es por ello que a esta población no le resta otra opción que recurrir al microtráfico para conseguir las sustancias psicoactivas que requieren; y éstas, al venir alteradas con productos y componentes extremadamente perjudiciales y adictivos, afectan gravante su salud y ponen en riesgo su vida. En este sentido, el Proyecto busca invertir esta dinámica para que los consumidores acudan al Estado para comprar dichas sustancias y no a la criminalidad.

En síntesis, la regulación de la cadena productiva del mercado de cocaína que propone el Proyecto sería la siguiente: 1) los cultivadores de hoja de coca que habitan en las 156.000 hectáreas georreferenciadas por la ONU la producen, 2) el gobierno compra toda la cosecha derivada de dichos productores a precio de mercado y una vez en su poder la entrega a las farmacéuticas y centros de investigación autorizados, 3) éstos, procesan y transforman la materia prima para convertirla en clorhidrato de cocaína de la más alta pureza y calidad y le entregan al Gobierno el producto final, 4) éste, a su vez, lo distribuye a aquellos consumidores colombianos previamente avalados por el sistema de salud a través de farmacias y distribuidores autorizados; 5) el excedente de hoja de coca que no se utiliza para el consumo interno se destruye bajo estrictos protocolos de control estatal.

¿Es verdad que la regulación genera un aumento en el consumo?

Cuando se habla de legalización o regulación de drogas lo primero que le viene a la mente a la mayoría de individuos es que se va a aumentar el consumo y que van a multiplicarse las personas adictas. Sin embargo, el Senador Marulanda cree que esta falacia puede ser fácilmente desmitificada con la evidencia empírica de varios países del mundo, donde la legalización y la regulación no generaron un incremento en el consumo de drogas. En efecto, Holanda, Canadá y Uruguay al legalizar la marihuana recreativa no registraron aumentos del consumo en el largo plazo. En el caso particular de Holanda, que lleva 40 años coexistiendo con la marihuana legal, se registró solo un ligero aumento en el consumo apenas fue aprobada la regulación, pero poco tiempo después disminuyó. Canadá, por su parte, legalizó la marihuana recién en 2018 sin mayores variaciones en el consumo; en cambio, sí se registró una reducción en el porcentaje de consumidores que acudieron al mercado ilegal para conseguir la droga, descendiendo del 51% al 38%. En América Latina, Uruguay ha mantenido la tendencia en el consumo que venía desde antes de la regulación en 2013; es decir que el cambio regulatorio no generó un aumento en el consumo (Proyecto de Ley que regula la hoja de coca, 2020). Ahora, en el caso de la regulación de drogas duras, como la heroína, por ejemplo, ha sido implementada con éxito en países como Alemania, Suiza, Dinamarca y Reino Unido, donde el esquema de regulación es muy similar al propuesto en este Proyecto. La regulación mencionada se basa en una política de salud pública que se enfoca en los consumidores, por lo que en lugar de aumentar el consumo ha traído numerosos beneficios, como la reducción de la criminalidad, la encarcelación, el riesgo de muerte y el uso ilegal de heroína (Transform Drugs, 2016). El Senador promotor de esta iniciativa piensa que, siendo ésta muy similar al modelo de regulación de heroína de los países europeos anteriormente mencionados, es de esperarse que, en Colombia, al regular el mercado de la cocaína, también se reduzca la criminalidad asociada al tráfico ilegal de este estupefaciente y, además, se mejore la salud de los consumidores.

Ahora, habiendo desmentido la creencia popular del aumento en el consumo y la proliferación de las adicciones bajo un esquema regulado de drogas, lo que sí es una realidad que hay que admitir, es que las políticas antidrogas con enfoque prohibicionista no reducen el consumo y, por el contrario, sí causan varias externalidades negativas en la sociedad. Al respecto, el Senador Marulanda afirma que la actual política prohibicionista antidrogas implementada en Colombia durante los últimos 50 años ha traído consecuencias nefastas no solo en términos económicos, sino más grave aún, en pérdida de vidas humanas, en la descomposición del tejido social y en el deterioro de la salud de los consumidores. Aquí, nuevamente la experiencia internacional evidencia que las políticas antidrogas prohibicionistas evaluadas en diferentes países no solo no son efectivas en reducir el consumo, que es uno de sus objetivos principales, sino que además lo agravan porque conllevan a efectos colaterales tales como violencia, marginalización de ciertos grupos de consumidores y violación de DD.HH., entre otros (Comisión Asesora Política Antidrogas, 2016). Sin embargo, quienes auspician las políticas prohibicionistas insisten en que, por un lado, al criminalizar a los consumidores, éstos disminuyen el consumo y en consecuencia se reduce la demanda y; de otro lado, al penalizar la oferta, su precio aumenta, por lo que también se reduce la demanda (Proyecto de Ley que regula la hoja de coca, 2020). Pues bien, estas afirmaciones carecen de sustento argumentativo ya que la teoría económica de la elasticidad de la demanda indica claramente que en el caso particular del mercado de la droga, un aumento del precio o el endurecimiento de penas por consumo, no producen una disminución en la cantidad que demandan los consumidores; esto es lo que se conoce en economía como una demanda perfectamente inelástica; es decir que ante cualquier variación de una variable, la demanda no cambia sino que permanece igual. Así, la teoría económica deniega los argumentos de los defensores de la política prohibicionista que arguyen que este enfoque logra reducir el consumo al mismo tiempo que golpea a la oferta.

¿Cuál es la viabilidad legal del Proyecto en términos de derecho internacional?

La política nacional antidrogas debe respetar y enmarcarse en el derecho internacional, cuyo régimen en materia de drogas es netamente prohibicionista. Quizás por esta razón la normatividad internacional que regula el uso de sustancias psicoactivas en todo el mundo podría llegar a pensarse como un obstáculo para regular el mercado de la cocaína en Colombia, ya que bajo los preceptos de la Convención de Viena de 1988 se prohíbe y criminaliza la producción y se penaliza el consumo de manera universal (Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia, 2015). De hecho, aquellos que favorecen la continuidad de la actual política prohibicionista apelan a este tipo de tratados internacionales para justificar el enfoque prohibicionista de la normatividad interna. No obstante, el Senador Marulanda piensa que la regulación del mercado de la cocaína que propone en su Proyecto de Ley no viola dichos tratados, pues el Proyecto prioriza la defensa de la Cata Internacional de los Derechos Humanos, Ley de leyes, bajo la cual se supeditan todos los demás tratados, convenciones y acuerdos internacionales, incluidos aquellos antidrogas. De otro lado, el legislador afirma que es imposible ignorar la brutal violencia y guerra en Colombia por causa del narcotráfico. En consecuencia, el parlamentario considera que la regulación del mercado de la cocaína es un deber moral con las generaciones actuales y futuras que debe anteponerse a los intereses políticos de las naciones consumidoras que tradicionalmente han impuesto los parámetros de políticas antidrogas que rigen el mundo, menoscabando la integridad de las sociedades productoras, especialmente los de la colombiana.

Sin embargo, teniendo en cuenta que es poco probable que estos países cedan y que la legislación internacional en la materia cambie en el corto plazo, el Senador plantea cuatro posibles caminos jurídicos para hacer legalmente viable la regulación en el país; estos son: 1) Priorizar los tratados sobre DD.HH. por encima de los tratados sobre drogas. Es de público conocimiento que la violación de DD.HH. es una constante en Colombia desde décadas atrás. Los derechos a la paz, a la vida y a no ser sometido a torturas ni tratos crueles, entre otros, son completamente desconocidos en muchos territorios del país. Con la regulación del mercado de la cocaína se pretende ponerle fin a la violencia endémica que transgrede incesantemente los DD.HH. de la población colombiana. Esta alternativa de priorización de los DD.HH. fue la base argumentativa sobre la cual se basó Uruguay en 2013 para legalizar la marihuana recreativa. 2) Retirarse de los tratados sobre drogas para luego reintegrarse con salvedades. Así lo hizo Bolivia para poder aprobar la legislación sobre la legalidad de la hoja de coca y sus derivados no psicoactivos. 3) Incumplir de manera respetuosa los tratados sobre drogas, tal como lo hizo Canadá en 2018 cuando legalizó la marihuana recreativa. En este caso la política de regulación del mercado de la cocaína se adoptaría de manera soberana, pero garantizando siempre la no afectación a terceros países y bajo monitoreo de la comunidad internacional en aras de brindar garantías. 4) Acordar modificaciones “inter se” de los tratados sobre drogas con otros países que compartan el mismo enfoque. Es decir, cambiar el contenido de estos tratados en común acuerdo con otros países, de tal forma que se levantase la prohibición de legislar internamente sobre drogas. Esta última alternativa es poco probable de llevar a cabo ya que no existe consenso internacional ni regional sobre la regulación de las drogas.

¿En qué consiste la incoherencia de la política antidrogas colombiana?

El manejo institucional de las drogas en Colombia se edifica sobre una gran antonimia; es decir, sobre la contradicción de dos preceptos legales. Por un lado, el sistema legal colombiano prohíbe y penaliza fuertemente la producción de sustancias psicoactivas, pero por el otro, defiende y protege el consumo de las mismas por parte de los individuos. En 1994, la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-221, despenalizó el porte y consumo de drogas que se había impuesto con la Ley 30 de 1986, al declarar inexequible los artículos 51 y 87 de la misma. La Corte se basó en la defensa del derecho al libre desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución colombiana. El Alto tribunal se pronunció tajantemente al respecto diciendo que un Estado Social de Derecho “encuentra en la libre determinación y en la dignidad de la persona, autónoma para elegir su propio destino, los pilares básicos de toda la superestructura jurídica, y que solo las conductas que interfieran con la órbita de la libertad y los intereses ajenos, pueden ser jurídicamente exigibles” (Corte Constitucional de Colombia, 1994). Por lo tanto, la Corte dictaminó que el porte y consumo de sustancias psicoactivas para consumo personal no pueden ser penalizados con el argumento de que el consumo de drogas per se es una conducta que daña a terceros, y por tanto el Estado no tiene la facultad legal de prohibírselo a los individuos, pues implicaría la imposición de un modelo de conducta propio de una visión de vida determinada. Sin embargo, de otro lado, la misma jurisprudencia colombiana que protege los derechos de los consumidores al legalizar el consumo, prohíbe y criminaliza categóricamente todas las actividades relacionadas con la producción y distribución de estas sustancias a través del Estatuto Nacional de Estupefacientes desde 1986. Esta incongruencia legal se constituye en una falta total de coherencia en la política pública de drogas, pues pone a los consumidores en una encrucijada fatal: quienes quieren ejercer su derecho legal y constitucional del consumo, deben incurrir en una actividad ilegal para poder hacerlo, pues deben acudir a distribuidores ilícitos.

¿Cuál es el rol de la sociedad civil?

Es importante resaltar que la prohibición de las drogas que ha sido promovida desde los años 60 no tiene bases científicas sino políticas, lo que ha traído un sinnúmero de problemas sociales que afectan directamente a los consumidores, pero también, indirectamente, a la sociedad en general (La vanguardia, 2019). Desde inicios del siglo XX y en todo lo corrido del XXI se le ha hecho creer a las personas que las plantas que producen alcaloides son malas y se ha demonizado su estudio científico, así como el consumo moderado de las sustancias derivadas de ellas. El Senador Marulanda piensa que es tiempo de desmitificar estas falsas creencias y hablarle a la sociedad colombiana con evidencia basada en la ciencia. Por eso, el más grande logro de este Proyecto, dice él, es poner la discusión de la regulación del mercado de la cocaína en la agenda pública; pues el debate no lo va a dictaminar el Gobierno, ni el Congreso, sino la voz popular. Por eso el propósito es entregarles a los colombianos, a través de este Proyecto de Ley, la evidencia empírica y científica que explica la necesidad de regular. Lo anterior, con el fin de derrumbar dogmas y preconcepciones erróneas impuestas desde el exterior. Por eso el rol de la sociedad civil es acudir a fuentes fidedignas que proporcionen información verídica, cierta, oportuna y actualizada, para así armarse de herramientas argumentativas y poder tomar decisiones informadas.

Referencias

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Rueda de Prensa Proyecto de Ley que regula la hoja de coca y sus derivados (2020). Recuperado de https://www.facebook.com/IvanMarulandaGomez/videos/377196736604331

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