Proyectos de ley y de actos legislativos sobre el ejercicio electoral: listas, financiación y autoridad electoral

​En el presente ensayo se analizan los proyectos de ley y los actos legislativos más importantes sobre la lista electoral, la financiación y la autoridad que se encarga del sistema electoral, presentados a iniciativa del Congreso.

Proyectos de ley y de actos legislativos sobre el ejercicio electoral: listas, financiación y autoridad electoral

Por: Maira Alejandra Cortés, voluntaria semillero de investigación Congreso Visible

Desde el año 2000 se han presentado, y prosperado, un número considerable de modificaciones al sistema electoral. Las principales modificaciones se han dado a partir de dos reformas constitucionales en 2003 y 2009 y la Ley de bancadas en 2011 que contemplaron cambios respecto al sistema electoral. No obstante, si bien hubo una mejora en la forma de llevar a cabo un proceso tan importante en la democracia, aún quedan muchos aspectos por desarrollar. En el presente ensayo se analizan los proyectos de ley y los actos legislativos más importantes sobre la lista electoral, la financiación y la autoridad que se encarga del sistema electoral, presentados a iniciativa del Congreso. Para ello, habrá un aparte de cada tema en donde se analizarán las propuestas de distintos proyectos. Posteriormente, se pretende dar cuenta de la idoneidad de cada fórmula tomando como criterio el impacto que estas modificaciones tendrían en la democracia. Finalmente, se llega a tres conclusiones principales: primero, en un país como Colombia, resulta conveniente la implementación de listas cerradas; segundo, la independencia de los candidatos que resultan electos requiere de mayor participación estatal en la financiación de campañas; y finalmente, es preciso abogar por la creación de una autoridad electoral con función judicial elegida por méritos para garantizar su independencia y tecnicidad.

La lista electoral: ¿cerrada o preferente? ¿una cuestión de paridad?

Uno de los temas debatidos tiene que ver con las modificaciones al funcionamiento de la lista electoral. Actualmente, los partidos en cada circunscripción tienen dos opciones en cuanto al tipo de listas que presentan a la consideración de sus electores. La primera opción se trata de una lista cerrada ante la cual los votantes sólo pueden marcar su preferencia por el partido y deben acatar el orden de la lista establecido por las directivas del partido. En la segunda opción, los movimientos tienen la posibilidad de presentarse a la elección con una lista abierta donde los votantes pueden marcar el logo del partido sin manifestar su preferencia por ningún candidato en particular o pueden elegir un miembro de la lista (Rodríguez, 2006).

El Partido Liberal[1], mediante Proyecto de Acto Legislativo (PAL) 248/18 C; 08/18 S –que fue archivado en segunda vuelta–propuso crear listas cerradas y bloqueadas. Así pues, las listas cerradas presentan a sus candidatos en un orden específico inmodificable y el votante solamente puede emitir el voto por el partido. La selección de los candidatos de los partidos y los movimientos se haría mediante mecanismos de democracia interna. Según los autores buscaba acabar con el clientelismo, la disminución de la importancia del contenido programático, la personalización de la política y los costos de las campañas.

Haciendo un análisis de la literatura al respecto se identifican ciertas ventajas en el mecanismo de voto preferente. Así pues, en un escenario idóneo, éste permite a los votantes elegir una persona que represente más específicamente sus preferencias, pues muchas veces un partido tiene distintas visiones que pueden no coincidir con los intereses de los votantes (Nohlen, 2007). Sin embargo, en un país como Colombia, éste tiene matices que deben ser analizados. Respecto a la representación, los votos preferenciales de una minoría pueden determinar el orden de la lista, lo cual va en contra de la voluntad de una mayoría que vota por el orden de lista propuesto por el movimiento. Además, este crea incentivos para que los candidatos desarrollen campañas personalistas, lo cual puede ir en contra de la intención de disciplinar y fortalecer la coherencia en las organizaciones partidistas (Villalobos & Arroyo, 2012). Por último, las campañas desarrolladas para un solo candidato representan costos exorbitantes que ponen en una situación de desventaja aquellos candidatos que no cuentan con recursos o financiadores privados (Sánchez, 2011). Por lo tanto, si bien se sacrifican ciertas ventajas del voto preferente, la lista cerrada se adecúa de mejor forma al sistema colombiano en cuanto respeta la voluntad de una mayoría, exige coherencia al partido y promueve la igualdad en la competencia electoral.

Pero esto no es todo, un punto crucial en la adopción de listas cerradas es abarcado por el partido Farc, Partido Verde, Colombia Humana, Mais y Decentes. Ellos proponen, en el PAL 07/20S –actualmente archivado por vencimiento de términos–, que las listas de candidatos deben estar conformadas 50% por mujeres y 50% por hombres. Esto implementando una alternancia en cremallera, es decir, una sucesión entre mujer y hombre en la lista. Esto se presenta en contraposición al sistema de voto preferencial que no garantiza la inclusión de grupos minoritarios, dejando a un sector vulnerable de la población sin representación. Si bien en 2011 se creó una cuota de género del 30% para todas las circunscripciones de cinco o más escaños, las mujeres inscritas en las listas y las que efectivamente llegan a ocupar el cargo difieren de la meta prevista en las listas con voto preferente. La evidencia empírica demuestra que queda mucho por ajustar en cuanto a ingeniería institucional y que no basta con esta Ley de cuotas (Batlle, 2017). Es así como un análisis de las elecciones de 2018 concluyó que la implementación de listas tuvo una gran prevalencia del género masculino (Bernal 2011). En cambio, las mujeres resultaron favorecidas con listas cerradas que las ubica entre los primeros renglones. En este sentido, las listas cerradas no solo garantizan los puntos descritos anteriormente, sino que satisfacen una deuda de representación femenina acumulada por años dentro del Congreso.

Financiación: ¿privada o estatal?

Otro de los temas neurales del ejercicio electoral es el de la financiación de campañas. Actualmente, se aplica un sistema mixto. Es decir, concurren aportes públicos y privados. Estos últimos no pueden superar el 10% de lo establecido como tope para las donaciones o contribuciones individuales. En el caso de los fondos públicos, el Estado debe concurrir en la financiación por mandato constitucional (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 109) y su monto se limita según el censo electoral. Este aporte puede hacerse a través de la reposición de gastos o anticipos. Sin embargo, el primero está condicionado a un porcentaje de votación (Ley 996, 2005) y el segundo se limita a aquellos inscritos a un partido político que haya obtenido 4% de los votos de Senado o Cámara de Representantes y, en el caso de los movimientos, se exige el respaldo de firmas equivalentes al 3% del número total de votos presidenciales (Ley 996, 2005). Adicionalmente, respecto a los controles, se exige a los beneficiarios rendir cuentas públicas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Aquel que sobrepase los topes no tiene derecho a recibir fondos estatales.

El debate en este punto se ha enmarcado en la elección entre fondos privados o públicos. Lo anterior, dado que el costo de las campañas políticas en Colombia es cada vez mayor (Sánchez, 2011). Por lo cual, se cuestiona la independencia exigible a los candidatos que consigan el cargo por medio de fondos privados. Así pues, en 2018, 485 donantes a campañas políticas recibieron contratos públicos por 169 mil millones usando modalidades de único proponente y sin criterios de transparencia (MOE, 2018). Según Alejandra Barrios, directora de la MOE, “el 65% de los 2410 contratos otorgados a los financiadores de campañas fueron adjudicados a dedo, lo que fácilmente se podría interpretar como una retribución de la donación hecha en campaña. Solo el 34% restante fueron licitaciones públicas, subastas y concursos de méritos.” Esto sumado a un escenario de muy baja efectividad de la financiación estatal en la práctica (Transparencia por Colombia, 2019). Por ejemplo, en las elecciones de 2018, los anticipos de financiación pública correspondieron tan solo a un 6.18% del total de ingreso. Se reportaron gastos de 225 mil millones de pesos, de los cuales el Estado solamente aportó 15.618 millones (MOE, 2018).

Al respecto, el Partido Liberal, mediante proyecto de acto legislativo de 02/20S –actualmente archivado por vencimiento de términos – prevé una mayor preponderancia de la financiación estatal en las campañas electorales. El proyecto contempla la financiación estatal del transporte de los votantes en el día de elecciones, dejando menores costos al candidato. Por último, prevé la obligación de los particulares contribuyentes a rendir públicas cuentas sobre origen, cuantía y destino de sus aportes. En general, este proyecto busca garantizar la transparencia. No obstante, no contempla los porcentajes o cuán mayor será la participación del Estado, ni se refiere a los topes en los montos. Actualmente, los topes definidos por el CNE son artificiales, existe un gran desfase entre la norma y la práctica (Espinoza, 2005). Conocer el valor real de las campañas políticas permite establecer un tope realista de los gastos. Esto evitaría que la falta de realidad lleve a que los aportes se hagan mayormente por particulares y, a su vez, erradicaría la corrupción dentro del sistema.

Por otro lado, el partido Farc, Colombia Humana y Decentes han propuesto un Fondo Nacional de Financiación Política mediante el PAL 07/20S –acumulado con el anterior y por tanto, pendiente de discusión de ponencia para segundo debate en Senado–. Este pretende que la financiación se asuma con fondos completamente estatales mediante la prohibición de esta cuando provenga de personas naturales o jurídicas a través de recursos bienes y servicios. Así pues, el 50% de los recursos estatales se reparten en partes iguales. Del 50% restante, el 30% por resultado electoral, 10% por inscripción de mujeres y 10% por inscripción de jóvenes. En ese sentido, el Estado entregará recursos a los partidos por el 100% del total gastado en la última campaña por medio del Fondo Nacional. Así pues, este proyecto busca acabar con los procesos de retribución presentes en las campañas hoy. Sin embargo, no se debe olvidar que los recursos privados no solamente alivian la carga estatal, sino que son importantes como forma de participación política. En este sentido, si bien debe restringirse la participación de los aportes privados en las campañas electorales, al tener altos riesgos de inequidad electoral y social, se debería permitir la financiación privada de base y restringir la financiación privada de intereses (Espinoza, 2005). Es decir, se puede permitir la financiación de pequeñas contribuciones realizadas por personas naturales y prohibir las financiaciones de las personas anónimas y jurídicas. De este modo, una financiación preponderantemente estatal, junto con aportes de base, corrige los problemas del sistema actual, pero permite la participación política mediante la contribución ciudadana.

Autoridad electoral: independencia y función jurisdiccional

El último punto crucial en el sistema electoral se trata de la autoridad a la cual le corresponde su manejo. Actualmente, el Consejo Nacional Electoral (CNE) es la corporación que se encarga de la organización de las elecciones, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral y los partidos y movimientos políticos y los que se relacionan con ellos (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 265). Desafortunadamente, esta autoridad tiene ciertas debilidades. En primer lugar, la falta de independencia, pues el sistema para elegir a los miembros es por medio del Congreso, lo cual da un carácter político a la elección de estos funcionarios. En segundo lugar, existe cierta preocupación sobre las capacidades técnicas, pues el volumen de trabajo es asumido por pocos funcionarios, en un periodo corto de tiempo. Finalmente, la corrupción culmina este conjunto de problemas. Así pues, se han presentado ocasiones en las que no se sanciona, ni se investiga a los jurados de mesa, o a los delegados del registrador por actos de corrupción (MOE, 2010). Esto sumado a la complejidad del trámite de los conflictos que se pueden presentar en la actividad electoral, pues no cuenta con facultades judiciales, solo administrativas.

Un camino para tramitar estas dificultades consiste en modificar radicalmente la organización electoral, eliminando al CNE y creando un tribunal electoral para la solución. Al respecto, el Centro Democrático, mediante el PAL 86/14 C –que fue archivado– propuso la eliminación del Consejo Nacional Electoral y la creación de un Tribunal Nacional Electoral como un mecanismo para sustraer la organización electoral de la presión política. En este sentido, su elección, de nueve miembros, se haría por el Congreso de la República de una lista de dieciocho ciudadanos seleccionados por concurso de méritos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, postulados, a su vez, por las quince mejores facultades de derecho del país, partidos políticos e instituciones de derecho procesal. No obstante, como ya se mencionó, si bien esto pudo haber resuelto los problemas técnicos, no es así con los problemas de independencia, pues el Congreso seguiría siendo quien finalmente escoge a los magistrados.

Por su parte el partido Farc, Colombia Humana y Decentes, por medio del PAL 07/20 propusieron la creación del Instituto Electoral de la Nación que reemplazaría al CNE. Este se transformaría en persona jurídica, lo cual favorece la autonomía técnica. Este instituto sería complementado por la creación de una Jurisdicción Electoral compuesta por el Tribunal Electoral y Tribunales Electorales Territoriales, cuyas funciones principales serían validar las inscripciones y pronunciarse sobre las demandas de actos de contenido electoral. La elección de los magistrados se tramitaría bajo los mismos requisitos de aquellos que hacen parte de las otras corporaciones judiciales. Es decir, se eligen por dos ternas de la Corte Constitucional, dos de la Corte Suprema de Justicia y uno de la Comisión Nacional del Instituto Electoral de la Nación. Con ello podría eliminarse la dependencia de la organización electoral respecto a los actores políticos (Espinoza, 2005). Además, todas las controversias electorales podrían ser tramitadas de un modo directo sin necesidad de acudir al CNE. No obstante, las ternas por parte de las otras corporaciones no garantizan la elección por méritos y crearía un riesgo de cuotas políticas.

Por otro lado, el Partido Liberal, mediante PAL de 02/20S, propuso la creación de un Tribunal Electoral, como parte de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este estaría integrado por siete magistrados elegidos por concurso de méritos. El tribunal actuaría como juez de primera instancia para decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos, decidir sobre la nulidad de las elecciones, con excepción de las de elección de aforados constitucionales y declarar la pérdida de la personería jurídica a los partidos y movimientos políticos. Este camino es consistente con el propósito de aumentar la capacidad e independencia cambiando el sistema de nombramientos. Así mismo, solucionaría el problema de tecnicidad, al llegar al cargo por méritos. Además, al condensar las controversias permite la selección de personas capacitadas y así mismo una jurisprudencia más coherente (Espinoza, 2005).

Conclusiones

Fortalecer el sistema electoral del país ha sido siempre un anhelo de un amplio sector en Colombia. En este ensayo, se consideró una serie de proyectos de iniciativa de la rama legislativa que se refirieron a temas cruciales en el fortalecimiento del proceso democrático. El primero de ellos consiste en la implementación de un sistema de listas. Si bien el sistema de voto preferente ofrecía ciertas ventajas de representatividad, en el contexto colombiano la vía más apropiada para alcanzar objetivos de representación, transparencia, coherencia y, aún más importante, la paridad, requiere de una lista cerrada que, además, adopte un sistema de alternancia entre hombres y mujeres.

En segundo lugar, se analizaron los procesos de financiación de las campañas en su intento por desmarcarse del caudillismo de las elecciones regionales y locales, el clientelismo, y los beneficios injustificados a los financiadores. Al respecto, los proyectos coinciden en considerar que una mayor intervención estatal y el rompimiento de relaciones entre donadores privados y candidatos es la solución más adecuada para garantizar la independencia de los que tienen la victoria en las elecciones.

Finalmente, se trató sobre la autoridad electoral y los distintos caminos que buscan darle a este organismo mayor independencia y tecnicidad. Las propuestas optaron por la eliminación del CNE y la creación de otros organismos con funciones judiciales que pudieran evacuar los conflictos sobre actividad electoral. Sin embargo, una de las claves es el sistema de elección de magistrados, que debe ser despolitizado mediante un proceso meritocrático y no una elección por parte del legislativo. 

Bibliografía

Batlle, M. (2017). Mujeres en el Congreso colombiano: un análisis a partir de la primera implementación de la Ley de cuota de género en las elecciones de 2014. Colombia Internacional, (89), 17-49

Bernal, A. (2011). Elecciones parlamentarias de 2010: análisis de la inclusión de mujeres. Colombia Internacional, (74), 89-118.

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Espinoza, J.R. (2105). Apuntes para una reforma a la financiación electoral en Colombia. PNUD. 29-35

Ley 996 de 2005. Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones. Noviembre 24 de 2005.

MOE. (2018). Nueva metodología para rastrear la relación entre financiación y contratación pública.

Nohlen, D. (2007). Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. México: Fondo de Cultura Económica.

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Villalobos, L. D. B., & Arroyo, M. A. M. (2012). Efectos colaterales del voto preferente. Revista de Derecho Electoral, (14), 3.

[1] Jaime Enrique Durán Barrera, Andrés Cristo Bustos, Rodrigo Villalba Mosquera, Julián Bedoya Pulgarín, Miguel Ángel Pinto Hernández, Fabio Raúl Amín Saleme, Horacio José Serpa Moncada, Guillermo García Realpe, Laura Ester Fortich Sánchez, Luis Fernando Velasco Cháves