¿Qué son, qué hacen las UTL y qué investigaciones las han rodeado?

Aprovechando la reciente suspensión del representante a la cámara por Nariño, Hernán Estupiñan, por el presunto cobro de dádivas a los empleados de su Unidad de Trabajo Legislativo (UTL), parece pertinente e importante aclarar en qué consiste una UTL, su funcionamiento y la importancia de ésta en el desempeño legislativo de los congresistas.

Dado el importante rubro que desembolsa anualmente el erario público por concepto de nómina de las UTL de los congresistas –1.632.000 millones para el año 2019-, es de suma importancia que su funcionamiento esté claro y debidamente reglamentado por la ley, de lo contrario, se facilita la comisión de delitos o irregularidades en contratación -como efectivamente ha sucedido.

De igual manera, el control y la vigilancia pública y ciudadana –cada vez más importante e influyente- son fundamentales para que se pueda llevar a cabo una veeduría constante que permita ejercer un control eficaz en todo momento. Sin embargo, para tal fin, es necesario primero comprender qué es una UTL y cómo funciona.

La Unidad de Trabajo Legislativo-UTL

 La Unidad de Trabajo Legislativo –UTL- se compone de un grupo interdisciplinario, no mayor a diez ni menor a seis personas, que trabaja para el congresista que lo ha contratado, asesorándolo en diversos temas correspondientes a su labor legislativa en el congreso. El buen o mal desempeño de un congresista en su labor legislativa en gran medida se debe a su UTL, pues son sus miembros quienes investigan, instruyen, informan, asesoran y enriquecen el trabajo del legislador en el Congreso para presentar proyectos de ley sólidos, para ejercer un adecuado y oportuno control político y para afrontar seriamente los hechos coyunturales que ameriten la intervención parlamentaria. Por esta razón, el equipo de asesores de un congresista es sumamente importante, pues a través de sus conocimientos y capacidades influyen en la calidad y pertinencia de labor legislativa del Congreso.

En términos económicos, a cada congresista se le confiere, según la ley en vigencia, un monto de 50 SMMLV, que para el año 2019 representa $41.405.800 mensuales, para repartir en pago de nómina entre los miembros de su UTL. Esto, le representa a la nación 136.000 millones mensuales y 1.632.000 millones al año por la totalidad de todos los miembros de las UTL de los 280 congresistas. Los integrantes de una UTL pueden devengar en la actualidad desde $2’484.348 hasta $12’424.740, según su cargo. Es el congresista quien, a su discreción, contrata a sus asesores en los cargos establecidos. Dados los altos salarios que devengan la gran mayoría de los asesores de los congresistas, pertenecer a este selecto grupo de funcionarios es sumamente atractivo, razón por la cual las UTL del Congreso se han convertido en un importante fortín político que desemboca, en muchas ocasiones, en el pago de favores políticos pre adquiridos y en la captación ilegal de dineros –de pago de nómina- del Estado.

En vista de que las UTL no están reguladas ni vigiladas, éstas se han transformado a lo largo del tiempo en un foco de corrupción, presentándose cuantiosas irregularidades desde su creación con la Lay 5ª de 1992, sobre todo en lo que respecta a contratación –clientelismo- y pago de nómina –delito de concusión. Estas prácticas delictivas se han hecho ya comunes en el Congreso de la República, pues en numerosas ocasiones algunos congresistas, abusando del derecho que les otorga la ley para nombrar a su UTL, en común acuerdo con sus subordinados pactan pagos ilegales para él o para terceros o, en el peor de los casos, los obligan bajo amenazas a entregarles parte de sus salarios, desviando y apropiándose de dineros públicos, en lo que se constituye como delito de concusión, el cual conlleva no solamente a la pérdida de investidura sino a cárcel y cuantiosas multas.

Según la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 1º de noviembre de 2017, SP18022-2017, estas conductas constituyen corrupción al (1) “vender un acto de autoridad respecto de la facultad que le otorgó la Ley para postular a los integrantes de la UTL, (2) falsear la realidad para favorecer a sus amigos y allegados y cumplir acuerdos políticos anteriores a su elección como congresista, (3) posibilitar la apropiación del erario público por parte suya o de terceros (4) derivar provecho indebido, con abuso de función pública.”

Caso del representante a la Cámara por Nariño Hernán Estupiñan

El más reciente caso de irregularidades referente a las UTL involucra al Representante a la Cámara por Nariño Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, elegido por el partido Liberal. Al representante se le acusa de irregularidades en el nombramiento de algunos miembros de su UTL, además de la desviación de los recursos de nómina de Jahir Alexánder Mena Quiñones, quien se desempeñaba como Asistente Uno en la Unidad de Trabajo Legislativo del parlamentario.

El ex funcionario de la UTL, radicó una denuncia en la Procuraduría el 25 de septiembre de 2018 en la que acusa al representante de haberle cobrado parte de su salario so pena de perder su empleo. Según consta en el derecho de petición del 7 de febrero de 2019, dirigido al procurador, Fernando Carrillo Flórez, el demandante declara que en febrero de 2018, se le asignó un salario de $2.343.726 bajo el cargo de Asistente I e inmediatamente después le fue dada la orden por su jefe directo de desplazarse a Tumaco. Al recibir el primer salario, el representante Estupiñan, bajo amenaza de despido, lo constriñó para que compartiera su salario con otras dos personas, pues éstas dirigían y promovían su candidatura a la Cámara en Nariño. Jahir Mena recibió tan solo $500.000 mensuales de la totalidad de su salario oficial. Posteriormente, en mayo del mismo año, el representante le ordenó desplazarse a la capital, pero al objetar que con $500.000 no podría sobrevivir en Bogotá, fue declarado insubsistente.

En cuanto al presunto nombramiento irregular de varios funcionarios de su UTL, la Procuraduría adelanta otra investigación contra el representante Estupiñan, pues al parecer éstos no estarían desempeñando las labores propias que les corresponde en el Congreso en Bogotá ya que residen en Nariño, región que representa el congresista. En consecuencia, el congresista ha sido suspendido temporalmente por tres meses mientras se adelanta la investigación por parte de la Procuraduría.

Otros casos similares

Existen, además de éste, otros casos similares en los que ha habido pérdida de investidura por causal de destinación indebida de dineros públicos o irregularidades en contratación. Casi todos los partidos se han visto salpicados por estos escándalos de corrupción que involucran a las Unidades de Trabajo Legislativo.

1.  La exsenadora Regina Betancourt conocida como Regina 11, elegida por el entonces partido político Movimiento Unitario Metapolítico Reginista creado por ella misma, fue el caso emblemático en su momento. En 1994 la entonces senadora Regina 11, bajo coacción y amenazas de perder el empleo, obligó a los miembros de su UTL a hacer aportes periódicos a su movimiento político para gastos de campaña. Dichos aportes provenían del salario mensual devengado de los asesores.

A raíz de estas denuncias y la correspondiente investigación, el Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura de la parlamentaria y la condenó a 48 meses de detención domiciliaria. Debido a que la pérdida de investidura implica una sanción que inhabilita al condenado a aspirar a cargos de elección popular (muerte política), en 2003 la ex congresista interpuso un recurso de revisión con el ánimo de levantar dicha inhabilidad, no obstante éste fue negado por el Consejo de Estado.

Cabe resaltar que además de la pérdida de investidura y la reclusión domiciliaria, varios bienes de Regina 11 fueron objeto de extinción de dominio pues según el director regional del DAS de entonces, dichos bienes habrían sido comprados con dineros producto de actividades ilícitas de su actividad parlamentaria.

2.  Manuel Antonio Carebilla Cuéllar, elegido por el partido Cambio Radical, siendo el único representante a la cámara por la Amazonía en los periodos legislativos de 2006 a 2014 y posteriormente elegido gobernador por este mismo departamento en 2016 fue destituido y condenado por la Corte Suprema de Justicia en 2017. Esta corporación declaró al exparlamentario culpable de peculado, cohecho impropio, falsedad ideológica en documento público y concusión; por lo cual le impuso una pena de 14 años y 7 meses de prisión, el pago de 648 salarios mínimos de multa y $611.437.246 por indemnización de perjuicios.

El exrepresentante Carebilla, una vez posesionado en 2006, convirtió su Unidad de Trabajo Legislativo en un carrusel de contratos, pues ofreció y vendió puestos al mejor postor, convirtiéndose en un mercader de la Unidad de Trabajo Legislativo a su cargo al utilizarla como empresa personal cuyo fin fue el lucro propio. Así, en algunos casos pidió plata para nombrar a personas en su UTL y que éstas lograran mejorar su promedio pensional antes de jubilarse. Por otro lado, contrató personas que recibían el correspondiente salario mas sin desempeñar ninguna labor de asesoría y además certificó falsamente el cumplimiento de estas labores en la UTL, cuando en realidad nunca trabajaron en el Congreso.

Como si esto fuera poco, también ordenó a los empleados de su UTL pagar de sus sueldos obligaciones personales que él había adquirido, así como también pagar el arreglo de su camioneta –destruida en un siniestro- y la financiación de gastos de campañas políticas en las elecciones locales del año 2007 en el Amazonas.

Según sentencia de la Corte Suprema, el exrepresentante concibió la UTL como un medio para lucrarse y pagar favores políticos y promesas de campaña pues en la época preelectoral ya había hecho pactos ilícitos para comprometer salarios de su UTL, incluso con personas inhabilitadas para ejercer cargos públicos.

3.   El exsenador Carlos Enrique Soto Jaramillo elegido por el partido de la U para los periodos constitucionales de 2010 a 2018 fue sancionado por el Consejo de Estado con pérdida de investidura en el año 2017. Además, el exparlamentario fue llamado a juicio por los delitos de peculado, por apropiación a favor de terceros y falsedad ideológica en documento público agravada por el uso. Dicha sentencia se desprende de las irregularidades en el pago de nómina de uno de los miembros de su UTL. En 2012 y 2013 trabajó para él en calidad de asesor el hijo de su compañera sentimental, Juan David Giraldo Saldarriaga, quien durante el periodo de legislatura en el Congreso, realizó dos viajes personales de descanso, uno a Panamá y otro a Canadá.

No obstante, el entonces senador, emitió certificaciones falsas que hacían constar la oportuna asistencia y cumplimiento de sus funciones a pesar de haber estado ausente varios días de los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013. Además, según la investigación del alto tribunal, Juan David Giraldo estudiaba dos carreras en jornada diurna mientras figuraba, al mismo tiempo, vinculado oficialmente como asistente de la UTL del exsenador.

La ley 5ª de 1992, en el artículo 388, ordena a los legisladores emitir una certificación de la asistencia y cumplimiento de labores de los empleados de sus UTL para que con base en ésta el ente estatal realice los respectivos desembolsos. Por tanto, es responsabilidad del congresista emitir certificaciones fidedignas que coincidan con la realidad, pues de lo contrario, incurre en una falla disciplinaria grave al intentar engañar y desviar los recursos del Estado. Dicho esto, fue gracias a las falsas constancias firmadas por el entonces senador Soto, que su hijastro recibió la totalidad de su salario por un tiempo que no laboró.

Por lo anterior, el exparlamentario incurrió, según el Consejo de Estado, en indebida destinación de recursos públicos, lo cual representa un desvío de los dineros de las arcas del Estado, ameritando su destitución y muerte política.

Por otro lado, cabe señalar que en 2013, la Corte Suprema de Justicia llamó a rendir versión libre al exsenador después de que el exsuperintendente de Notariado y Registro, Manuel Cuello Baute, acusara al exparlamentario Soto, entre otros, de recibir nombramientos y notarias para votar favorablemente la reelección de Álvaro Uribe Vélez, lo que se denominó el “Carrusel de las notarías”. La investigación fue archivada.

4.   Rubén Darío Salazar Orozco, elegido como Representante a la Cámara por Bogotá para el periodo 2006-2010, por el extinto partido Convergencia Ciudadana que posteriormente se convirtió en el actual partido PIN, fue despojado de su investidura por parte del Consejo de Estado, pues según este alto tribunal, el exrepresentante actuó de forma ilegal al exigir dinero a los empleados de su UTL.

Según consta en el fallo del alto tribunal, le fue comprobado que indujo, bajo coacción, intimidación y amenazas, a los empleados de su UTL a hacer aportes -de sus salarios- para financiar sus actividades políticas y de campaña para las elecciones de 2010; al igual que sus dos organizaciones sin ánimo de lucro denominadas Asociación Popular de Vivienda y Comunidad Religiosa Independiente “Jesús de la buena esperanza”.

Debido a la desviación de dineros públicos y ante las pruebas concluyentes y los testimonios irrefutables que corroboraban que el exparlamentario había efectivamente constreñido a sus subalternos a aportar parte de su salario para financiar actividades políticas para su propio beneficio, en 2009, delante de los medios de comunicación, el excongresista se acogió a sentencia anticipada y confesó ante la Corte Suprema de Justicia la comisión del delito de concusión por haber obligado a los miembros de su UTL a dar parte de su salario para su campaña al senado y pidió perdón a la sociedad por tal hecho. Por lo anterior, el alto tribunal decretó la pérdida de investidura del representante Salazar.

Por otro lado, el exrepresentante también fue investigado y sentenciado por indebida destinación de dineros públicos para la adquisición de tiquetes aéreos, la adquisición de un vehículo financiado por el estado al cual no tenía derecho, conflicto de intereses en la formulación de leyes que beneficiaban a sus organizaciones sin ánimo de lucro y por fraude electoral y trasteo de votos, pues ofreció subsidios de vivienda a cientos de personas en Villavicencio para que viajaran a Bogotá a votar por él.

Legislación actual que “regula las UTL”

La legislación vigente referente a las UTL, contenida en la Ley 5ª, por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado, y la Cámara de Representantes no contiene ningún tipo de especificaciones relativas a la labor propia de los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo, ni al interior del Congreso ni en las regiones, como tampoco especifica nada acerca de la contratación.

La Ley 5ª de 1992 en su artículo 388 reglamenta las UTL de la siguiente manera: (1) Cada congresista contará con una Unidad de Trabajo para el logro de una eficiente labor legislativa, (2) ésta estará integrada por no más de 10 empleados, (3) quedará a discreción del congresista postular a los candidatos de su equipo de trabajo, (4) los cargos de estos funcionarios serán designados por el respectivo congresista, (5) el valor del sueldo mensual de la UTL no podrá sobrepasar 50 SMMLV para cada unidad.

En consecuencia, la falta de especificidad en dicha ley, evidencia los vacíos existentes en la legislación vigente, por lo que es necesario reglamentar de manera clara y concisa el artículo 388 de la misma, para que de esta forma, se pueda combatir la corrupción en las UTL y se erradiquen los graves hechos de corrupción que se han venido presentando de manera repetitiva con numerosos casos de clientelismo, contratación indebida, desviación de recursos del estado y mucho más.

¿Qué dice la procuraduría?

Dados los antecedentes de corrupción que vinculan a las UTL y aprovechando los recientes acontecimientos que involucran al representante Hernán Estupiñan con hechos de presunta irregularidad en contratación y desviación de recursos de del Estado al coaccionar miembros de su UTL para apropiarse de parte de sus salarios, la Procuraduría ha solicitado al Congreso reglamentar de manera detallada el funcionamiento de las Unidades de Trabajo Legislativo.

El pasado mes de mayo el presidente del Senado y de la Cámara recibieron una carta del procurador, Fernando Carrillo, en la que insta al Congreso a reglamentar y hacer vigilancia a las Unidades de Trabajo Legislativo. El procurador fue claro en afirmar que la Ley actual carece de especificaciones y por tanto genera vacíos de fondo que se han prestado para numerosos escándalos de corrupción, muchos de los cuales, han terminado con la pérdida de investidura de los congresistas y el desprestigio del ya golpeado cuerpo colegiado ante la opinión pública.

La determinación del procurador frente a este tema se evidenció al acompañar dicha carta de la suspensión por 90 días del representante Estupiñan mientras se adelanta la investigación en su contra. El representante del ministerio público fue explícito al solicitarle al Congreso que prohíba cualquier tipo de solicitud de salarios de miembros de las UTL. También propuso establecer mecanismos de control y vigilancia de las UTL a través de informes periódicos de sus actividades en el Congreso que garanticen el cumplimiento de su labor.

Conclusiones

En virtud de todo lo anteriormente expuesto, es crucial que la sociedad comprenda la importancia de las UTL, esté al tanto de quienes las conforman y la labor que desempeñan para poder ejercer una efectiva veeduría y control ciudadano que potencialice las labores legislativas.

De igual manera, debido a la ambigüedad de la Ley 5ª en su artículo 388, el cual estipula vagamente, en no más de dos párrafos, todo lo referente al funcionamiento de las UTL, es imperativo que el Congreso intervenga para asegurar transparencia y seguridad a la ciudadanía de su labor como ente legislador, pues en la lucha contra la corrupción, la debida reglamentación de las UTL desempeña, sin lugar a dudas, un papel fundamental en esta misión – de por sí primordial.