La primera legislatura (2022-2023) del Congreso colombiano se caracterizó por una intensa actividad de radicación (673 proyectos, priorizando temas ambientales, educativos y sociales) pero con una baja efectividad real, ya que solo el 3,4% de las iniciativas fueron aprobadas, concentrándose el éxito en la agenda del Ejecutivo (65% de las leyes aprobadas) frente a un masivo archivo de propuestas parlamentarias. Este periodo reflejó una relación cambiante entre el presidente Gustavo Petro y el Congreso: tras una luna de miel inicial que permitió aprobar reformas clave como la tributaria y la Paz Total gracias a una amplia coalición y al liderazgo de figuras como Roy Barreras, la llegada de las reformas sociales en 2023 fracturó la alianza mayoritaria con el distanciamiento de los partidos Conservador y de la U. Esta ruptura redujo las mayorías oficiales y obligó al Gobierno a pasar de acuerdos entre bancadas a una negociación fragmentada e individual, evidenciando que, a pesar de una renovación del 61% de los legisladores, persistieron las lógicas tradicionales de concertación política y un fuerte cuello de botella estructural en comisiones clave como la Primera y la Séptima.

Relación entre el ejecutivo y el legislativo

El cuatrienio 2022-2026 estuvo marcado por una relación cambiante entre el Gobierno de Gustavo Petro y el Congreso de la República. Aunque el Ejecutivo inició su mandato con una amplia coalición legislativa que le permitió aprobar algunas de sus principales iniciativas, dicha alianza perdió cohesión a medida que avanzó la primera legislatura (2022 – 2023). De los 45 proyectos de origen gubernamental radicados en esa legislatura, 15 fueron aprobados, 18 continuaban en trámite al cierre del periodo y 12 se hundieron, lo que refleja las tempranas dificultades del Gobierno para consolidar su agenda reformista.

Durante los primeros meses de gobierno predominó un ambiente de cooperación. La conformación de un gabinete con representación de distintos partidos y el liderazgo político de figuras como Roy Barreras, elegido senador por el Pacto Histórico, facilitaron acuerdos para aprobar proyectos emblemáticos como la reforma tributaria, la política de Paz Total, la creación del Ministerio de Igualdad y la ratificación del Acuerdo de Escazú. Sin embargo, incluso en esta etapa de mayor fortaleza política, las iniciativas gubernamentales tuvieron que ser moderadas para obtener el respaldo de los partidos tradicionales.

La situación cambió drásticamente en 2023, cuando las reformas sociales comenzaron a generar mayores tensiones dentro de la coalición. Las diferencias alrededor de la reforma a la salud, sumadas a los cambios en el gabinete ministerial y al desgaste político del Gobierno, provocaron el distanciamiento de colectividades como el Partido Conservador y el Partido de la U. Su declaración de independencia redujo significativamente las mayorías legislativas oficiales y obligó al Ejecutivo a buscar apoyos bajo una lógica de “proyecto por proyecto”.

Como resultado, el Gobierno o pasó de una estrategia basada en acuerdos entre bancadas a una negociación fragmentada con congresistas individuales. Aunque esta fórmula permitió mantener con vida debates complejos, la proximidad de las elecciones regionales de 2023, el aumento de la desfavorabilidad presidencial y las presiones territoriales incentivaron a numerosos congresistas a tomar distancia del Ejecutivo.

En perspectiva, esta legislatura combinó una notable renovación política -con cerca del 61% de legisladores nuevos y una mayor presencia de sectores alternativos- con la persistencia de prácticas tradicionales de negociación política. Si bien la nueva composición legislativa abrió espacio a debates y agendas más progresistas, la necesidad permanente de construir mayorías con sectores tradicionales limitó el alcance de las reformas y evidenció que el cambio en la representación política no implicó, necesariamente, una transformación profunda en las dinámicas de funcionamiento del Congreso.

Agenda legislativa

La legislatura 2022-2023 se caracterizó por una intensa actividad legislativa. Se radicaron 673 proyectos de ley, de los cuales el 54 % inició su trámite en la Cámara de Representantes y el 46 % en el Senado de la República. A estas iniciativas se sumaron 53 proyectos que continuaron su trámite desde la legislatura anterior, configurando una agenda amplia, que abordó múltiples áreas de política pública.

El análisis temático de los proyectos radicados permite identificar las prioridades del Congreso en su primer año. Los asuntos relacionados con medio ambiente (10,7%), educación (9,7%) y derechos humanos e inclusión social (8,2%) concentraron la mayor atención de los legisladores. Esta tendencia reflejó la fuerza de las agendas asociadas a la sostenibilidad, la ampliación de derechos y las demandas sociales que ganaron relevancia tras a las elecciones de 2022.

En contraste, áreas como servicios públicos, turismo y emprendimiento recibieron una atención marginal dentro de la producción legislativa, representando menos del 1% de las propuestas en cada caso. Esta distribución sugiere que el Congreso priorizó las reformas sociales, ambientales e institucionales, alineadas con la narrativa del Gobierno nacional y de los sectores alternativos.

No obstante, el elevado número de iniciativas también expuso una característica recurrente del Congreso: la brecha entre los proyectos radicados y aquellos que logran completar exitosamente su trámite legislativo. La sobreoferta de propuestas contrastó con las limitaciones de tiempo, las dificultades para construir consensos y la creciente polarización política.

Producción legislativa y aprobación de proyectos

A pesar del elevado número de iniciativas presentadas, la capacidad del Congreso para convertirlas en leyes fue limitada: De los 673 proyectos radicados, apenas el 3,4% completó exitosamente su trámite legislativo y fue aprobado. Este resultado evidencia el cuello de botella estructural que enfrenta la Corporación para procesar el gran volumen de proyectos que ingresan cada año, así como los efectos de una agenda legislativa altamente congestionada.

La aprobación estuvo concentrada en las iniciativas impulsadas por el Gobierno nacional. Del total de proyectos convertidos en ley, el 65% tuvo origen gubernamental, mientras que solo el 35% correspondió a iniciativas presentadas por congresistas. La diferencia es más clara al analizar las tasas de éxito: cerca del 33% de los proyectos del Ejecutivo fueron aprobados, frente a un 1% de las iniciativas parlamentarias. Esto confirma las ventajas institucionales del Gobierno para impulsar su agenda legislativa, cuando dispone de herramientas de negociación y una coalición mayoritaria.

Por otro lado, el archivo fue el destino principal de la mayoría de las propuestas de ley. En total, 414 iniciativas fueron archivadas (291 de ellas caducaron sin siquiera ser discutidas), 20 proyectos fueron archivados en debate y otros 52 fueron retirados por sus autores.

Las comisiones constitucionales permanentes niveles de congestión muy dispares. La Comisión Primera concentró el 45% de proyectos archivados, debido tanto a la acumulación de iniciativas y a los estrictos términos que deben cumplir los proyectos de acto legislativo y las leyes estatutarias. Por su parte, las comisiones Séptimas sufrieron los mayores niveles de represamiento legislativo, situación asociada a los primeros debates de las reformas laboral y de salud impulsadas por el Gobierno, que absorbieron la mayor parte del tiempo disponible en la célula legislativa.

En conjunto, estas cifras muestran una legislatura con una intensa actividad de radicación de proyectos, pero de una baja efectividad en su aprobación. La concentración del éxito en la agenda del Ejecutivo y el masivo archivo de proyectos configuraron un escenario donde las prioridades del Gobierno lograron imponerse con mayor facilidad que las iniciativas individuales de los congresistas.