Durante la legislatura 2023-2024, el gobierno de Gustavo Petro enfrentó un Congreso fragmentado tras la ruptura de su coalición mayoritaria, lo que redujo su respaldo en el Senado al 49% y lo obligó a negociar sus reformas clave caso por caso. Esta falta de gobernabilidad estable, sumada a la tensión por las elecciones regionales, se tradujo en una baja productividad legislativa: de 675 proyectos radicados, solo se aprobaron 25 leyes (una tasa de éxito del 3,7%), consolidando un escenario donde las mayorías fueron meramente coyunturales.

Segunda Legislatura 2023 – 2024

La segunda legislatura del Congreso (2023-2024) comenzó en un contexto considerablemente más complejo para el gobierno de Gustavo Petro. Tras un primer año marcado por la aprobación de algunas de sus iniciativas más importantes, pero también por las primeras dificultades para materializar sus reformas sociales, el Ejecutivo enfrentó un escenario político menos favorable y con mayores desafíos para mantener la gobernabilidad. La pérdida de cohesión de la coalición de gobierno, el aumento de las tensiones con los partidos tradicionales y la cercanía de las elecciones territoriales configuraron un panorama en el que cada votación adquirió una relevancia estratégica.

Uno de los principales desafíos iniciales estuvo relacionado con la elección de las mesas directivas del Congreso y de las comisiones constitucionales permanentes. Estas dignidades tienen una importancia fundamental dentro del proceso legislativo, pues se encargan de dirigir los debates, definir el ritmo de las discusiones y establecer buena parte de la agenda de las corporaciones. Por esta razón, la disputa por estos cargos representó un primer pulso político para el Gobierno, que buscaba conservar espacios de influencia dentro del Congreso a pesar del debilitamiento de sus mayorías.

Al mismo tiempo, la segunda legislatura estuvo marcada por la continuidad de las reformas estructurales impulsadas por el Ejecutivo. Iniciativas como las reformas a la salud, laboral y pensional se convirtieron en el centro del debate nacional y pusieron a prueba la capacidad del Gobierno para construir consensos en un Congreso cada vez más fragmentado. A diferencia de los primeros meses de mandato, cuando existía una coalición amplia y relativamente disciplinada, el avance de estos proyectos dependió de negociaciones más complejas y de acuerdos puntuales con sectores independientes.

Finalmente, las elecciones regionales y locales de octubre de 2023 tuvieron un impacto directo sobre la dinámica legislativa. La proximidad de la contienda electoral incentivó a muchos congresistas y partidos a tomar distancia del Gobierno para proteger sus intereses territoriales y fortalecer sus propias estrategias electorales. Como resultado, la segunda legislatura se desarrolló en un ambiente de alta competencia política, donde las prioridades electorales influyeron de manera creciente en el comportamiento de las bancadas y en la construcción de las mayorías necesarias para aprobar la agenda oficial.

Además de las reformas ya radicadas, el Ejecutivo buscó impulsar una nueva etapa de su agenda legislativa mediante proyectos relacionados con educación, servicios públicos, minería y medio ambiente. Sin embargo, el éxito de estas propuestas dependió en gran medida de la capacidad del Gobierno para reconstruir alianzas y gestionar la fragmentación dentro del Congreso. De esta manera, la discusión de los proyectos gubernamentales se consolidó como el principal termómetro de la gobernabilidad presidencial durante el segundo año del cuatrienio.

Cambios de la Coalición

Uno de los principales activos políticos con los que contó el presidente Gustavo Petro al inicio de su mandato fue la conformación de una amplia coalición de gobierno, resultado de la estrategia del denominado Acuerdo Nacional. Gracias a esta alianza, el Ejecutivo logró reunir apoyos que representaban aproximadamente el 72% de las curules del Senado y el 76% de la Cámara de Representantes, garantizando el control de las Corporaciones. En contraste, la oposición, encabezada principalmente por el Centro Democrático, contaba con una representación considerablemente menor, equivalente al 13% del Senado y al 11% de la Cámara.

Esta correlación de fuerzas inicial permitió al Gobierno comenzar su gestión con un escenario idóneo para la aprobación de proyectos estratégicos. Sin embargo, la inestabilidad de este bloque se erosionó progresivamente a medida que avanzó la discusión de las reformas estructurales y aumentaron las tensiones con los partidos tradicionales que inicialmente respaldaron la agenda.

El deterioro de las mayorías gubernamentales

Las profundas diferencias alrededor de iniciativas como la reforma a la salud provocaron el distanciamiento de los partidos Conservador y de la U, que optaron por declararse independientes de la gestión gubernamental. Como consecuencia, la coalición oficialista perdió el control de las plenarias, pasando a representar aproximadamente el 49% del Senado y el 54% de la Cámara de Representantes.

Al mismo tiempo, Cambio Radical decidió sumarse al bloque de la oposición junto con el Centro Democrático, fortaleciendo los sectores contrarios al Ejecutivo. Este reacomodo político incrementó significativamente los costos de transacción para el Gobierno y redujo su margen de maniobra para impulsar reformas que requerían amplias mayorías. La situación se volvió aún más incierta debido a las tensiones con el Partido Liberal, una colectividad que, aunque no rompió por completo con el oficialismo, comenzó a mostrar fisuras internas y a actuar con mayor autonomía frente a las directrices de la Casa de Nariño.

Las dificultades eran especialmente visibles en las comisiones constitucionales permanentes. En varias de ellas, particularmente las comisiones Primera, Tercera, Cuarta, Quinta y Séptima, el Gobierno enfrentaba una representación insuficiente para garantizar por sí solo la aprobación de sus proyectos. Esto significó que cada propuesta debía ser negociada caso por caso, aumentando la capacidad de los partidos tradicionales para modificar, retrasar o bloquear las iniciativas.

La coyuntura de las elecciones regionales de 2023 profundizó estas tensiones, dado que muchos congresistas priorizaron sus locales, distanciándose de un Ejecutivo que registraba crecientes niveles de desaprobación en las encuestas. En consecuencia, la segunda legislatura se caracterizó por un escenario de alta volatilidad, donde las mayorías dejaron de ser estables y la gobernabilidad dependió cada vez más de acuerdos eminentemente coyunturales.

Agenda legislativa

Esta legislatura estuvo caracterizada por una intensa actividad legislativa, aunque con bajos niveles de aprobación final de proyectos. Durante este periodo se radicaron 675 iniciativas, de las cuales el 63% inició su trámite en la Cámara de Representantes y el 37% en el Senado. Al finalizar el año legislativo, 319 proyectos continuaban en trámite y pasaron a la siguiente anualidad, evidenciando una importante acumulación de iniciativas pendientes y una creciente congestión en las células legislativas.

Los temas que concentraron el mayor volumen de propuestas fueron cultura y honores, educación, medio ambiente y salud. En contraste, asuntos relacionados con servicios públicos, el sistema financiero y las reformas al reglamento del Congreso recibieron una atención marginal. Esta distribución temática sugiere una mayor viabilidad política para proyectos de carácter simbólico, cultural o de alcance sectorial, frente a iniciativas de mayor complejidad técnica o política.

A pesar del elevado número de propuestas radicadas, únicamente 25 iniciativas lograron convertirse en ley de la República, lo que representa una tasa de éxito general de 3,7%. De estas leyes, cinco correspondieron a proyectos de origen gubernamental y veinte a iniciativas parlamentarias. No obstante, al analizar la efectividad por origen, las diferencias siguen siendo sustanciales: mientras el 20,8% de los proyectos presentados por el Ejecutivo fueron aprobados, solo el 2,8% de las iniciativas de origen legislativo corrieron con la misma suerte. Esto demuestra que, aunque el Gobierno radicó un volumen mucho menor de proyectos durante esta legislatura, conservó una ventaja institucional para priorizar su agenda.

Por otra parte, cerca de la mitad de las iniciativas radicadas fueron archivadas, exponiendo las limitaciones institucionales y de tiempo del Congreso para procesar tal cantidad de propuestas. Las mayores cargas de trabajo se concentraron en las comisiones sextas de ambas cámaras, así como en algunas comisiones económicas y sociales, donde se represó una parte importante de los proyectos que continuaron su discusión durante la legislatura 2024-2025. La saturación de estas comisiones, sumada a la prioridad natural otorgada a las reformas estructurales del Gobierno, redujo al mínimo las posibilidades de éxito del grueso de las iniciativas de origen parlamentario.

En conjunto, el balance de esta legislatura muestra un escenario de baja productividad legislativa y de una intensa disputa por el tiempo y el orden del día. Aunque el Gobierno logró mantener una mayor efectividad relativa en sus proyectos clave, la sobrecarga legislativa, la fragmentación partidista y las dificultades para tejer consensos terminaron ralentizando tanto las reformas oficiales como la producción legislativa de los congresistas.