Congreso y paz: ¿en qué quedamos?

El Gobierno y la Unidad Nacional impulsaron las reformas para darle soporte institucional al proceso de paz. Por su parte el Congreso no fue ajeno a las discusiones que se han venido dando sobre la solución negociada del conflicto armado que vive el país.

Por: Angélica Latorre Coronado.

Desde su posesión como Presidente el 7 de agosto de 2010, Juan Manuel Santos hizo explícita su intención de lograr la paz a través de una salida negociada al conflicto armado cuando afirmó rotundamente: “la puerta del diálogo no está cerrada con llave”.  Posteriormente, el 27 de agosto de 2012, se confirmaron los rumores con relación a los posibles acercamientos que el gobierno nacional adelantaba con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y se conocieron los temas de la agenda acordada por ambas partes para dar inicio formal a un proceso de paz: desarrollo rural, participación política de los desmovilizados, fin del conflicto, narcotráfico y víctimas.

Las negociaciones iniciaron formalmente el 18 de octubre de 2012, sin embargo, desde el año 2010, el gobierno con el apoyo de la Unidad Nacional, empezó a impulsar una serie de iniciativas para darle soporte institucional a un eventual proceso de paz que se centraron en cuatro aspectos: 1) facultad del Gobierno de otorgar indultos; 2) víctimas y restitución de tierras, 3) marco de justicia transicional, 4) refrendación de los acuerdos de La Habana. A continuación se hace una síntesis de las leyes y actos legislativos que en materia de paz se sancionaron durante el cuatrienio que terminó. Posteriormente, se mencionan otras iniciativas legislativas que se relacionan con los temas de la agenda de la mesa de negociación entre el Gobierno y las FARC. Lo que deja ver esta información, es que el Congreso no ha sido ajeno a las discusiones que se han venido dando sobre la solución negociada del conflicto armado que vive el país.

Indulto y búsqueda de paz

A través del proyecto que se convirtió en la Ley 1421 de 2010, el Ejecutivo logró una nueva prórroga a la Ley 418 de 1997 que faculta al gobierno a otorgar indulto individual o cesar toda acción penal contra miembros de grupos armados ilegales que se desmovilicen por hechos considerados como delitos políticos y conexos, y que no hayan cometido crímenes atroces^[1]. Además, esta norma dispuso que los desmovilizados podrán beneficiarse de programas gubernamentales de reintegración social y económica.

Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

En virtud de esta ley (1448 de 2011) se lograron varias cosas clave:

● Reconocimiento de la existencia de un conflicto armado interno;

● definición del universo de víctimas. La reparación aplicará para hechos ocurridos a partir del 1° de enero de 1985 y la restitución, para los que sucedieron desde el 1° de enero de 1991;

● reiteración de los mecanismos de justicia transicional como la forma más adecuada para garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación;

● establecimiento de un plazo de 10 años para satisfacer dichas demandas;

● fijación de un criterio de sostenibilidad fiscal para la implementación de la ley, a través de un Plan Nacional de Financiación;

● inversión de la carga de la prueba, lo que quiere decir que el Estado supone la buena fe de las víctimas y el presunto responsable es quien tiene que demostrar que no cometió los actos de los cuales es acusado.

Rezagos de Justicia y Paz y contribución a la memoria histórica

Con la Ley 1424 de 2010 el gobierno buscó resolver la situación jurídica de miles de desmovilizados que no cometieron delitos de lesa humanidad, que no fueron incluidos en el proceso de Justicia y Paz, y a quienes la Corte Constitucional impidió la aplicación del principio de oportunidad. Gracias a esta ley, en el marco de una política de justicia transicional, se establecieron beneficios jurídicos para los desmovilizados a cambio de su contribución a la verdad. A partir de los testimonios que brindaran quienes se acogieran a la norma, se producirían informes que servirían de insumo para la construcción de memoria histórica. Entre tanto, con la aprobación de la Ley 1592 de 2012 se introdujeron modificaciones y se prorrogó la vigencia de la Ley de Justicia y Paz^[2].

Un marco jurídico para la transición en Colombia

El acto legislativo 01 de 2012, más conocido como Marco Legal para la Paz,  fue impulsado por congresistas de la Unidad Nacional con el aval del gobierno. Esta norma aplica a las acciones cometidas por todos los actores del conflicto incluyendo a los agentes del Estado. El marco partió del reconocimiento de la imposibilidad de castigar y juzgar todos los crímenes que han tenido lugar en el marco del conflicto, haciendo eco de las lecciones aprendidas en el proceso de Justicia y Paz. Por lo anterior, supuso un cambio de enfoque en la judicialización de los delitos, para cumplir varios propósitos:

● Centrar los esfuerzos del aparato judicial en los crímenes más atroces y en los máximos responsables a través de criterios de selección y priorización de casos;
●  lograr el mayor esclarecimiento posible de los hechos;
● hacer viable un eventual proceso de negociación con las guerrillas, a través de la concesión de beneficios jurídicos y la posibilidad de participar en política.

Lo que se aprobó con este marco tendrá que ser reglamentado por el nuevo Congreso y tocará temas fundamentales como por ejemplo, lo que se entiende por máximo responsable, cuáles deben ser los criterios de selección y priorización, qué crímenes podrían ser objeto de perdón, entre otras cuestiones que podrían definir el futuro de un eventual proceso de reintegración de las FARC y el ELN.

El Congreso y la agenda de La Habana

Durante el cuatrienio 2010-2014 el Congreso ha tenido iniciativa para legislar sobre temas que guardan estrecha relación con la agenda de las negociaciones con las FARC (desarrollo rural, participación política de los desmovilizados, narcotráfico, víctimas, fin del conflicto y refrendación de los acuerdos). Un recuento de los proyectos de ley que radicaron los congresistas permite conocer las diversas posiciones que se presentaron en el Legislativo frente a esos grandes temas.

1. Propiedad y desarrollo rural

En total se radicaron 70 iniciativas con relación a este tema: 13 propuestas por el gobierno, y 68 por congresistas de distintos partidos. En general, los proyectos abordaron aspectos relacionados con el fomento de sectores productivos específicos, programas de reactivación agropecuaria, distribución de baldíos, formalización de la propiedad, seguridad alimentaria, extranjerización de la tierra y restitución de predios.

El Congreso aprobó leyes importantes de la agenda gubernamental como la Ley de Víctimas y Restitución; la modernización del manejo de las propiedades inmuebles en el país y la ratificación del acuerdo internacional que regula la propiedad intelectual de las semillas y otras patentes vegetales, que era uno de los requisitos pendientes de Colombia tras la firma del TLC con Estado Unidos. Por otro lado, entre los proyectos de origen legislativo más importantes que se convirtieron en ley, se encuentra el que otorga títulos de propiedad a los poseedores materiales de bienes inmuebles rurales e urbanos, garantizándoles seguridad jurídica y buscando evitar que las víctimas puedan ser nuevamente objeto de despojo.

Un tema que se quedó en el tintero pero en el que hubo consenso entre congresistas de la Unidad Nacional y de la oposición fue la regulación del acceso a la propiedad por parte del capital extranjero para hacer frente al fenómeno del acaparamiento de tierras. Las iniciativas de las bancadas conservadora y el Polo se hundieron y solo quedó en pie la propuesta del senador Juan Lozano que no estará en el nuevo Congreso para defenderla.

2. Participación política de los desmovilizados

El Marco Legal para la Paz introdujo un nuevo artículo transitorio a la Constitución (67°) que permitirá que el Congreso determine mediante ley estatutaria, cuáles delitos cometidos por los miembros de las guerrillas, serán considerados conexos al delito político y en consecuencia indultables y amnistiables.  Este aspecto es clave para las actuales negociaciones de paz porque determinará quiénes de los que se desmovilicen eventualmente podrían participar en elecciones y ser designados como servidores públicos.

La Corte Constitucional declaró exequible esta reforma a la Constitución pero instó al Estado a garantizar la transparencia del proceso de selección y priorización; hacer efectiva la reparación integral de las víctimas y llevar a cabo la investigación y sanción de todos los delitos de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos.

3. Narcotráfico

Durante este cuatrienio en el Congreso se escucharon propuestas como la de despenalizar los cultivos ilícitos, o la iniciativa que establecía un tratamiento integral a los consumidores de sustancias psicoactivas. Ambas propuestas suponían un cambio de enfoque en la política de drogas que pasaba de tener un componente altamente punitivo a ser considerado como un asunto no solo de seguridad sino también como un problema de salud pública y de desarrollo rural.

El primer proyecto, de autoría del representante liberal Hugo Velázquez, buscaba impedir el encarcelamiento de los cultivadores de plantas de coca, amapola y marihuana, que según el congresista, tenían esta actividad como única fuente de subsistencia. Finalmente se hundió en Comisión I de Cámara, porque en su momento para algunos, iba en contravía de los compromisos internacionales de Colombia en la lucha contra el narcotráfico. Mientras que el segundo proyecto, que establecía lineamientos básicos para atender a la población adicta a sustancias psicoactivas, se convirtió en la Ley 1566 de 2012.

4. Víctimas y fin del conflicto

Como ya se ha mencionado, el Congreso aprobó en 2011 una histórica ley (1448 de 2011) que se constituye en el marco integral para la satisfacción de los derechos de las víctimas. A la par, el Legislativo también impulsó otras 16 iniciativas relacionadas con diversos aspectos: garantizar justicia por crímenes cometidos en el marco del conflicto; establecer medidas sociales y económicas en beneficio de las víctimas; eximir a las víctimas de prestar servicio militar; evitar la prescripción de los delitos de lesa humanidad; facilitar la restitución de tierras; establecer mecanismos de justicia transicional. Finalmente tres de estas propuestas se convirtieron en ley: la que crea la figura jurídica de la desaparición forzada, el Marco Legal para la Paz y la ley que garantiza el acceso a la justicia a las víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado. 

5. Ratificación de los acuerdos de paz

El Congreso aprobó el proyecto de ley estatutaria radicado por el gobierno, que permite que todos los referendos constitucionales que se requieran para refrendar lo que se acuerde en La Habana, puedan realizarse el mismo día en que se adelante cualquier jornada electoral. La iniciativa fue enviada a la Corte Constitucional para que esta haga la debida revisión y se pronuncie frente a la exequibilidad de la norma.

Congreso y postconflicto

El nuevo Congreso que se posesiona el próximo 20 de julio tendrá la responsabilidad de encontrar un adecuado balance entre el logro de la paz y la satisfacción de los derechos de las víctimas. Sin embargo tendrá que enfrentar un reto mucho más grande que es determinar las condiciones para una eventual desmovilización de la guerrilla que cumpla con los estándares internacionales y satisfaga las exigencias de la población colombiana. El presidente Santos tampoco la tendrá fácil con un Congreso en el que la oposición al actual proceso de paz cuenta con una representación significativa. Por esa razón será determinante la capacidad del gobierno de establecer alianzas que le permitan sacar adelante una agenda de paz que siente las  bases para el postconflicto. 

^[1]El delito político es una figura jurídica aplicable a las acciones de grupos que se considera que se alzaron en armas contra el Estado y el orden constitucional movidos por fines altruistas. El proceso constituyente de 1991 es un ejemplo reciente de la aplicación íntegra del delito político gracias a la cual se concedieron indultos a miembros del M-19, se les respetaron sus derechos políticos y pudieron constituirse como partido político.

^[2] Se proponen transformaciones significativas en el enfoque de investigación que venía trabajando la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y Paz. Se introducen criterios de priorización para investigar los máximos responsables, en concordancia con lo propuesto en el Marco Legal para la Paz. Para más información: https://revistas.upb.edu.co/index.php/derecho/article/viewFile/1646/1594