Efectividad de las reformas: adiós al carrusel de las suplencias

Equipo CV

Autores:

Beatriz Helena Gil Ortegón

Fecha de publicación:

June 26, 2014

Fuente:

Congreso Visible

Resumen:

El balance sobre sillas vacías y reemplazos muestra un cambio significativo en la salida de congresistas y en su rotación en comparación con cuatrienios anteriores, especialmente porque disminuyó el número de legisladores que por alguna razón salieron de la institución en algún momento del período para el que fueron electos popularmente.

Contenido:

Por: Beatriz Helena Gil Ortegón, investigadora de Congreso Visible

A lo largo del cuatrienio 2010 – 2014, 32 congresistas, entre senadores y representantes a la cámara salieron del Congreso de la República por diferentes motivos. Teniendo en cuenta los partidos con representación en la institución, el grupo político con el mayor número de reemplazos y sillas vacías fue el Partido de la U (PU), que fue también el que más curules obtuvo en 2010.

El retiro de congresistas que son elegidos popularmente afecta la representación democrática, porque el mandato que los electores le conceden a aquellos por quienes votan para representar sus intereses, se ve vulnerado. En este artículo se presenta información sobre aquéllos congresistas que salieron del Congreso de la República durante el cuatrienio que terminó, y sobre las causales de su retiro.

Antes de entrar a describir cuáles fueron las razones por las cuáles los congresistas en cuestión salieron de la institución, vale la pena recordar las disposiciones legales que definen cuándo es posible volver a ocupar las curules vacantes y cuándo no.

El Acto Legislativo 01 de 2009 o reforma política, prohibió de manera definitiva las suplencias en el Congreso de la República. Los reemplazos, es decir, la posibilidad de que el partido mantenga la curul, posesionando al siguiente candidato de la lista según el número de votos obtenido, ocurren en caso de muerte, incapacidad física absoluta, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada y aceptada por la respectiva Corporación, o sanción disciplinaria consistente en destitución y pérdida de investidura.

Por otro lado, la misma reforma estableció que si el miembro de la corporación pública, en este caso el congresista electo, es condenado en el ejercicio de su cargo por delitos relacionados con crímenes de lesa humanidad, vínculos con grupos ilegales o delitos contra los mecanismos de participación democrática, no puede ser reemplazado. Esta situación se conoce comúnmente como ‘silla vacía’.

Los congresistas pueden también perder su investidura por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido en la Ley 5ta de 1992 que reglamenta el funcionamiento del Congreso, o por hacer caso omiso al régimen de conflicto de intereses; por la inasistencia en un mismo periodo de sesiones a seis reuniones plenarias, o por no tomar posesión de la curul en los tiempos estipulados, es decir, dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras o a la fecha en que fueron llamados a posesionarse.

En la Gráfica 1 se reflejan los principales motivos por los cuales los congresistas salieron del Congreso durante el cuatrienio que termina, así como la cantidad de casos que se dieron por cada causa.

Gráfica 1. Motivos de salida del Congreso

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible.

Como se puede ver, tres congresistas fallecieron en algún momento durante el cuatrienio. En estos casos, las curules fueron ocupadas por tres nuevos parlamentarios. Cinco congresistas renunciaron voluntariamente a su curul y los dieciocho restantes salieron de la institución por decisión de los órganos de control o de justicia del país y fueron reemplazados. Las siete sillas vacías corresponden a congresistas que salieron por procesos relacionados con la parapolítica (7). En la tabla 1 se presenta información sobre quiénes fueron aquéllos senadores (HS) y representantes (HR) elegidos en 2010 que salieron del Congreso en algún momento a lo largo del cuatrienio. También se ofrecen datos sobre la cantidad de votos obtenidos en el momento de la elección. Finalmente, se incluyen los nombres de las personas que ocuparon las curules como reemplazos.

Tabla 1. Listado detallado de salida del Congreso

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible.

En comparación con cuatrienios anteriores, se observa un cambio significativo en la cantidad de congresistas que dejaron el Congreso antes de terminar el cuatrienio para el que fueron elegidos. Entre 2002 – 2006 salieron de la institución 150 legisladores que fueron sustituidos por 218 suplentes que ocuparon el cargo de forma temporal o permanente[1]. Entre 2006 – 2010 salieron del congreso 81 legisladores, por cometer delitos tan variados como haber participado en componendas para tener ventajas electorales, haber participado en la coautoría de asesinatos o secuestros para eliminar a rivales políticos, y haber apoyado a grupos paramilitares[2]. Los datos comparados revelan que durante el cuatrienio que acaba de terminar, disminuyó el número de congresistas que por alguna razón salieron de la institución en algún momento del período para el que fueron electos popularmente.

Los partidos políticos y las regiones afectadas

El partido político más afectado por la salida de sus miembros del Congreso, fue el Partido de la U. 12 de los 32 congresistas a los que hizo referencia más arriba, pertenecían a esta colectividad, y de ellos, 4 dejaron la silla vacía por haber salido como consecuencia de tener vínculos con grupos al margen de la ley. El segundo partido que se vio más afectado, fue el Partido Liberal, con 7 congresistas que se retiraron, 2 de los cuáles dejaron la silla vacía. La gráfica 2 revela la cantidad de congresistas por partido elegidos en 2010 y que salieron del Congreso en algún momento durante el cuatrienio.

Gráfica 2. Congresistas fuera Congreso por partido

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible.

Por otro lado, el departamento más afectado por la salida de sus elegidos, fue Magdalena, que no solo perdió a los 2 senadores (uno con silla vacía) que habían obtenido su mayor votación en este departamento, sino que además cambió a 3 de los 5 representantes elegidos a la Cámara en 2010. Esta situación implicó que los congresistas de Magdalena tuvieron una de las representaciones menos notoria del cuatrienio, con pocas iniciativas legislativas (ver Informe Legislativo Departamento del Magdalena). El mapa 1 indica los departamentos afectados por este fenómeno.

Mapa 1. Congresistas retirados por departamento

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible.

Silla vacía

En relación con las sillas vacías, los congresistas sancionados fueron 4 senadores y 3 representantes a la Cámara, de los cuáles 4 pertenecían al Partido de la U, 2 al Partido Liberal, y 1 a Cambio Radical; es decir, todos los congresistas que perdieron la curul pertenecían a alguno de los partidos de la Unidad Nacional. El fenómeno de la parapolítica o nexos con grupos armados ilegales parece que no terminó en 2010, cuando salieron del Congreso 29 senadores y 25 representantes por este motivo. Sin embargo, las sanciones impuestas efectivamente disminuyeron el número de legisladores vinculados a investigaciones por esta causa. La tabla 2 muestra el detalle de los casos de sillas vacías en este cuatrienio.

Tabla 2. Listado detallado de Sillas Vacías

Congresista	Partido	Cámara	Departamento	Sanción
HS JAVIER CÁCERES	Partido de la U	Senado	Bolívar	Condenado a 9 años de cárcel por nexos con grupos armados ilegales.
HS FUAD RAPAG	Partido de la U	Senado	Magdalena	Detenido por supuestos nexos con grupos armados ilegales.
HR CARLOS ALBERTO ESCOBAR	Partido Liberal	Cámara	Chocó	Detenido por supuestos nexos con grupos armados ilegales.
HS DILIAN FRANCISCA TORO	Partido de la U	Senado	Valle	Detenida por investigación por su presunta participación en el delito de lavado de activos.
HR JAIME CERVANTES VARELO	Cambio Radical	Cámara	Atlántico	Condenado a 3 años de cárcel por nexos con grupos armados ilegales.
HS PIEDAD ZUCCARDI	Partido de la U	Senado	Bolívar	Detenida por presuntos nexos con grupos paramilitares
HR ALVARO PACHECO	Partido Liberal	Cámara	Caquetá	Detenido por supuestos nexos con grupos armados ilegales.

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible.

La Procuraduría y la Corte Suprema de Justicia. Sanciones disciplinarias o penales

La Procuraduría General sancionó disciplinariamente a 5 congresistas elegidos en 2010 y los inhabilitó para participar en política por diferentes conductas. Por su parte, la Corte Suprema de Justica sancionó a 3 congresistas y otros 2 están detenidos por diferentes investigaciones. El detalle se puede ver a continuación, en la tabla 3:

Tabla 3. Listado detallado de sanciones disciplinarias o penales

Congresista	Partido	Cámara	Departamento	Sanción
HS PIEDAD CÓRDOBA	Partido Liberal	Senado	Antioquia	Destituida e inhabilitada por 18 años por promoción y colaboración con un grupo al margen de la ley, a través del registro epistolar encontrado en los computadores de alias 'Raúl Reyes'.
HS AMPARO ARBELAEZ	Partido Liberal	Senado	Quindío	Destituida e inhabilitada por 12 años por celebración indebida de contratos, por irregularidades en la compra de kits escolares y alimentación para niños del Quindío cuando era gobernadora.
HR YENSI ACOSTA	Partido Conservador	Cámara	Cesar	Destituido e inhabilitado por 15 años por celebración indebida de contratos, por irregularidades en el proceso de contratación de kits y textos escolares cuando se desempeñó como secretario de Gobierno del municipio de Chiriguaná, Cesar.
HS MANUEL MAZENET	PIN	Senado	Magdalena	Destituido e inhabilitado por 12 años por celebración indebida de contratos, por irregularidades en el proceso de contratación de kits y textos escolares cuando se desempeñó como secretario de Gobierno del departamento del Magdalena.
HS EDUARDO CARLOS MERLANO	Partido de la U	Senado	Sucre	Destituido e inhabilitado por 10 años por tráfico de influencias, al intentar que le impusieran una multa por conducir en estado de embriaguez.
HR LUCERO CORTÉS	de la U	Cámara	Bogotá	Condenada por tráfico de influencias haber utilizado su posición como legisladora, en mayo de 2007, para presionar al magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, Rafael Vélez Fernández, para que sancionara disciplinariamente al abogado Juan Carlos Salazar, quien denunció a su esposo, Manuel Rincón, por estafa.
HS NÉSTOR IVAN MORENO	Polo	Senado	Santander	Detenido por presunto cohecho propio y presunta celebración indebida de contratos en el denominado ‘Carrusel de la contratación’ en Bogotá.
HR JORGE HERNÁN MESA BOTERO	Conservador	Cámara	Caldas	Renunció a su curul. Está detenido por peculado por apropiación, cuando era gerente de la Caja de Vivienda de Manizales, Caldas.
HR DIDIER TAVERA AMADO	PIN	Cámara	Santander	Renunció a su curul. Detenido por supuestos delitos de concierto para delinquir y homicidio en grado de determinador.

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible.

El caso concreto de la Senadora Piedad Córdoba generó una discusión en torno a las competencias que tiene la Procuraduría General de la República para investigar y sancionar disciplinariamente a los senadores y representantes a la Cámara. Ante dudas que surgieron frente a esto, la Corte Constitucional se pronunció y consideró que el Procurador General si tiene las competencias para ejercer la vigilancia superior de las funciones desempeñadas por los congresistas en su calidad de servidores públicos y miembros de una corporación pública de elección popular. En otras palabras, se aclaró que el funcionario del organismo de control puede adelantar investigaciones e imponer las sanciones disciplinarias definidas en la ley.

También está sobre la mesa la discusión sobre si se requiere una doble instancia para los congresistas que son investigados y juzgados por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y los que investiga el Consejo de Estado en los casos de pérdida de investidura. Sobre el tema se había avanzado en la fallida reforma a la justicia, cuando se acordó que las dos instancias se surtan ante el Consejo de Estado, la primera en una sala especial y la definitiva ante la Sala Plena, excluyendo de la votación a la que produjo el primer fallo. Ese tribunal tendría un plazo de hasta 40 días para resolver el caso en cada instancia. En dado caso, habría más tiempo que el existente actualmente el cual se limita a 20 días.

Pérdida de investidura: El pago de la ignorancia de la ley

El régimen de inhabilidades hace referencia a las personas que no pueden acceder al Congreso por haber sido condenadas con pena privativa de la libertad, en cualquier tiempo. Se exceptúan los condenados por delitos políticos[3].

Dentro de las incompatibilidades, el mismo régimen señaló que no pueden ser congresistas quienes hayan sido empleados públicos dentro del año anterior. Así mismo, para quienes hayan intervenido en gestión de negocios, está prohibido desempeñar cualquier empleo público o privado. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria. Respecto al conflicto de intereses, los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.

Por violar estas normas, perdieron su investidura los congresistas que aparecen en la tabla 4. Como puede verse, con excepción de 4 congresistas, los demás perdieron su investidura por pretender pasar por encima de las reglas. Sin embargo, el sistema ha estado al frente del tema y ha impuesto la sanción correspondiente.

Tabla 4. Listado detallado de pérdidas de investidura

Congresista	Partido	Departamento	Motivo
HR LUIS FELIPE BARRIOS	Partido de la U	Bogotá	Pérdida de investidura por conflicto de interés, al participar en la votación de la Cámara en la que se decidía si él podía cambiar de partido.
HR NOEL VALENCIA	Partido Conservador	Risaralda	Pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, pues estaba casado con la alcaldesa de Dosquebradas (Risaralda) al momento de su elección.
HR LUIS ENRIQUE SALAS	Partido de la U	Bogotá	Pérdida de investidura por violación al régimen de incompatibilidades porque le exigía grandes sumas de dinero a un grupo de personas con la excusa de ser una contribución a la iglesia de la cual era pastor.
HR MIGUEL ARENAS	Partido Liberal	Santander	Pérdida de investidura por no tomar posesión de su cargo dentro de los tiempos establecidos, en el cuatrienio 2006 – 2010.
HR LIBARDO ENRIQUE GARCÍA (PIN)	PIN	Magdalena	Pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, porque se lanzó al Congreso pese a que su padre era alcalde del municipio de Fundación, Magdalena.
HR HÉCTOR JAVIER VERGARA	Partido de la U	Sucre	Pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, ya que su padre era funcionario de la alcaldía de Sincelejo cuando fue elegido.
HR ISSA ELJADUE	Partido Conservador	Magdalena	Pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, pues su hermano era el alcalde de Pijiño del Carmen, Magdalena.
HR MÓNICA ANAYA	Partido Liberal	Magdalena	Pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades porque al momento de ser elegida, su esposo, Enoc Guzmán, era alcalde de Tenerife, Magdalena.
HR JOSE IGNACIO BERMUDEZ	Partido de la U	Cundinamarca	Pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, por haber votado el referendo reeleccionista a pesar de tener una sanción de su partido Cambio Radical.
HR OSCAR DE JESUS MARIN	Partido Liberal	Antioquia	Pérdida de investidura por conflicto de interés por participar en un debate en el Congreso que lo favorecía en una investigación fiscal.

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible.

Conclusión

Los datos acá presentados sugieren un problema que puede llegar minar la credibilidad de los partidos políticos, y del Congreso. La pérdida de curules afecta la representación democrática en la medida en que quienes fueron elegidos mediante el voto popular son reemplazados por personas que los electores no necesariamente conocen o que no necesariamente representan sus intereses; y por otro lado, dificulta que los electores exijan rendición de cuentas a sus representantes. Sin embargo, y paradójicamente, la pérdida de investidura y la silla vacía también pueden favorecer la legitimidad de la institución en la medida en que se expresan como figuras que castigan a congresistas cuestionados o que no cumplen con los requisitos para asumir el cargo. La efectividad de estas medidas se ve expresada en la reducción significativa de los reemplazos temporales, o lo que se conoce mejor como el “carrusel de las suplencias”. Su sola existencia y la alta probabilidad de ser puestas en funcionamiento, genera incentivos para que quiénes aspiran a posesionarse en las curules, cumplan los requisitos que exige la ley, y estén atentos a no violar los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades. Esto combinado con la exigencia que tienen los partidos políticos de hacer una selección exigente de los candidatos que integran las listas de candidatos que presentan a las elecciones, favorece la elección de congresistas con menores probabilidades de perder las curules después de su posesión.

[1]Las suplencias temporales permitían que un congresista dejara la curul a cargo de segundos, terceros y hasta cuartos renglones de la lista por la que fueron elegidos.

[2] Puede consultar un resumen de la información en este enlace: Verdad Abierta: La “para – política”

[3]Infracciones cometidas por causas o motivos políticos. Son delitos políticos la rebelión, la sedición, los atentados contra la autoridad, el terrorismo y la propaganda ilegal.