El Congreso: ¿Al ritmo de las necesidades del País?

Aunque el Congreso que pasó ha sido el más ágil en la tramitación de proyectos desde 1998, todavía hace falta mayor rapidez para discutir y aprobar legislación sobre las grandes problemáticas nacionales, como la justicia y la salud.

Por: María Paula Aroca, investigadora de Congreso Visible

El Congreso es una de las instituciones más importantes de la democracia colombiana, pero a su vez, es una de las menos populares. En parte, la insatisfacción de la ciudadanía se deriva de la percepción de que los congresistas “no hacen nada” y de que carecen de celeridad en su quehacer legislativo para responder a las necesidades de los colombianos.

Los congresistas cuentan con 980 días durante un cuatrienio para lograr que los proyectos se conviertan en ley. ¿Qué tan ágiles fueron los congresistas del anterior cuatrienio en la tramitación de legislación? ¿Qué factores afectan la cantidad de tiempo que demora un proyecto en el Congreso? ¿Marcharon los legisladores al ritmo de los grandes problemas del país como salud y justica? Para responder a estas preguntas investigadores de Congreso Visible analizaron la duración del trámite legislativo de 1,172 proyectos de ley sancionados entre 1998 y el 2014, exceptuando los actos legislativos y proyectos de ley estatutaria.

En la Gráfica 1podemos observar el promedio de días que transcurrieron entre la radicación y la sanción de proyectos de ley por cuatrienio, haciendo una diferenciación entre iniciativas de autoría gubernamental y legislativa. 

En promedio, entre 1998 y el 2014 observamos que las iniciativas legislativas del Ejecutivo se demoran aproximadamente 1 año entre la fecha en que son introducidas y el día en que se convierten en ley, mientras que las iniciativas legislativas tardan alrededor de 210 días adicionales. Este resultado no es sorpresa: Los presidentes cuentan con ciertos poderes formales, como el poder de urgencia, que permite que sus iniciativas ocupen los primeros puestos del orden del día legislativo. Además, poseen poderes informales que ejercen a través de los legisladores de su coalición de gobierno, quienes pueden proponer modificaciones al orden del día para priorizar la discusión y aprobación de la legislación introducida por el Ejecutivo.

En la Gráfica 1 también observamos que hay una variación por cuatrienio, siendo el Presidente Santos más exitoso que los demás, en términos del número de días promedio que se demoraron sus proyectos en convertirse en ley. El Congreso 2010 – 2014 también demostró una mayor agilidad para tramitar sus propuestas que los anteriores. Esta mayor celeridad puede deberse a un mejor funcionamiento de la Unidad Nacional, y a mejores relaciones entre el Legislativo y el Presidente (ver informe sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo durante el pasado cuatrienio).

También podría esperarse que parte del éxito del Poder Ejecutivo se deba a que la mayoría de sus iniciativas son de alcance nacional. Los legisladores tienen incentivos para darles rápida aprobación, ya que estas estos proyectos atraen mayor atención de la opinión pública. Por ejemplo los presupuestales, que necesitan de una tramitación ágil. Muchas veces son discutidos en comisiones económicas conjuntas, lo que apresura su trámite legislativo. El Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital de 2014, demoró tan sólo 138 días para ser aprobado, la mitad del tiempo que el promedio de los proyectos de autoría Ejecutiva durante el pasado cuatrienio. Los tratados internacionales, también de alcance nacional, se caracterizan por su rápido paso por el Congreso. Un ejemplo es el Acuerdo con Estados Unidos para el intercambio de información tributaria, de iniciativa gubernamental, que estuvo 75 días en el Congreso.

En la Gráfica 2 vemos el promedio de días que transcurren entre la radicación y la sanción de proyectos de ley, diferenciando a los proyectos por su alcance. Es claro que, en promedio, los proyectos de alcance nacional tienen trámites más cortos que las iniciativas de alcance regional y local. 

La duración del trámite de un proyecto también puede variar según el tema que trate. La gestión de legislación compleja, larga o controversial puede avanzar lentamente. En la Gráfica 3 vemos el promedio de días que transcurren entre la radicación y la sanción de proyectos de iniciativa gubernamental y legislativa, según su tema principal. Se muestran los cuatro temas más frecuentes de los proyectos sancionados entre 1998 y el 2014 (justicia, conmemoraciones, tratados y salud).En términos generales, desde 1998, los proyectos que ratifican acuerdos internacionales son los que reciben un trámite más rápido.

En el caso del último cuatrienio, fueron las propuestas de ley relacionadas con las celebraciones, honores y monumentos las que recibieron mayor prontitud en el debate legislativo. De forma contraria, vemos que en el último Congreso los temas de salud y justicia fueron los que más se demoraron, en promedio. Como ha dado cuenta Congreso Visible, el tema de salud fue uno de los más controversiales (por ejemplo, la reforma ordinaria que se hundió. Vea el balance de salud del Congreso). En justicia sucedió algo similar, y no es de extrañar dada la polémica que generó el tema en el Congreso debido a la fallida reforma a la justicia del poder ejecutivo.

Pulso entre los tres poderes

El proceso legislativo involucra a todas las ramas del poder público. Después de que las iniciativas surten su trámite en el Congreso, estas son enviadas al Poder Ejecutivo para su correspondiente sanción. Si el Gobierno nacional no está de acuerdo con el proyecto o alguna de sus partes, éste es devuelto al Congreso junto con un documento que especifica las razones detrás de su rechazo. El Legislativo puede no acatar estas "objeciones" e insistir en que se sancione la iniciativa o en su defecto, suprimir las partes que generaron la devolución del mismo, aceptando las objeciones. Si el Presidente objeta una propuesta de ley alegando que éste viola algún artículo de la Constitución y el Congreso rechaza estas objeciones, automáticamente la decisión pasa a estar en manos de la Corte Constitucional. Esta definirá la validez de la objeción, resolviendo la disputa entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva, y determinará si el proyecto se convertirá o no en ley.

Entre 1998 y el 2014, 261 proyectos fueron objetados por el presidente (esto equivale al 19,69% de todos los que llegaron a último debate). La Corte Constitucional se pronunció sobre aproximadamente el 30% de estas objeciones. La ventaja de este diseño institucional es que para que una iniciativa se convierta en ley debe pasar por el filtro de múltiples actores, lo cual promueve una mayor moderación en la elaboración de la política (cabe resaltar que el 14,56% de todas las leyes pasan por el proceso de objeciones). Por otro lado, la desventaja de estos controles es que generan costos para las ramas involucradas y desacelera el trámite de los proyectos.

En la Gráfica 4 podemos observar el promedio de días que hay entre la radicación y la sanción de un proyecto de ley, haciendo una diferenciación entre proyectos que pasan por el proceso de objeciones, y aquellos que no lo hacen. El trámite de los proyectos que fueron objetados y que luego se convirtieron en ley, tomó casi el doble de tiempo, que los que pasaron sin problema. Lo anterior evidencia que los desacuerdos y la no coordinación de intereses entre las ramas afecta notoriamente la eficacia legislativa. 

En definitiva, vemos que este cuatrienio se caracterizó por una mayor agilidad para tramitar legislación, por un menor estancamiento y por un mejor funcionamiento de la coalición de gobierno. Ahora, la rapidez con la que es aprobado un proyecto, aunque refleja una mayor eficacia de las instituciones,  no nos habla  necesariamente sobre la calidad de la legislación que se está produciendo. Si bien la discusión avanzó más rápido en comparación con otros cuatrienios, es claro que en temas fundamentales para el país como salud y justicia debe trabajarse con mayor celeridad.