El Polo en el último Congreso

A pesar de los nuevos espacios abiertos producto de la movilización social, el Polo Democrático Alternativo no tuvo un cuatrienio fácil. Análisis de los proyectos impulsados, el control político y la disciplina partidista.

Por: Jorge Andrés Varela, investigador de Congreso Visible [1]

El primer período presidencial de Juan Manuel Santos estuvo caracterizado por el resurgimiento de la protesta social. Las disconformidades de los trabajadores del sector salud, de los mineros informales, de los cafeteros, de los estudiantes, entre otros, marcaron la agenda política de coyunturas particulares y sus críticas giraron en torno a reformas o políticas impulsadas por el ejecutivo. Estas protestas encontraron eco en el legislativo en buena medida a través del partido de oposición, a saber, el Polo Democrático Alternativo (PDA).

A pesar de los nuevos espacios abiertos producto de la movilización social, el PDA no tuvo un cuatrienio fácil. Las divisiones internas estuvieron a la orden del día: a finales de la primera legislatura, el sector de la Anapo sufrió un duro golpe pues Iván Moreno Rojas, senador proveniente de dicha corriente, renunció a su curul dadas las investigaciones por corrupción y cedió su silla a Parmenio Cuéllar; por su parte, la separación del partido de un grupo importante de sus congresistas (Camilo Romero, Luis Carlos Avellaneda y Jorge Eliécer Guevara) llevó a que algunos medios hablaran de una “autodestrucción”[2] del partido.

Tal autodestrucción no sucedió. El desempeño electoral del PDA en las más recientes elecciones a Congreso y Presidencia fueron más que aceptables. La razón de lo anterior residió en el papel que jugó en el Congreso durante el cuatrienio que se cierra, así como la visibilidad mediática de su mayor elector en Senado, Jorge Enrique Robledo. Así pues, este balance parte de las preguntas sobre el primer punto señalado: ¿cuál fue el desempeño del PDA en el Congreso? ¿Cómo se vio afectado su comportamiento legislativo por las divisiones internas?

Los proyectos impulsados por el PDA en el Congreso

En múltiples ocasiones se ha señalado que la oposición, representada por el PDA, ha descuidado el debate propositivo en aras del control político. Lo que los datos sobre este cuatrienio nos indican es que hubo por lo menos un congresista del PDA como autor en 120 proyectos de ley, de acto legislativo o de ley estatutaria. Dichos proyectos se encuentran en diferentes etapas del trámite legislativo. Destacan, empero, dos cifras: sólo el 6,67% fueron sancionados como ley mientras que fueron archivados por diferentes motivos un porcentaje total del 41,67%. La tabla 1 muestra el estado de los proyectos presentados por el PDA, así como la cantidad de estos en cada estado y el porcentaje que representan del total.

Tabla no.1. Estado actual de los proyectos presentados por el PDA durante el cuatrienio 20010-2014

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible

De los ocho proyectos sancionados como ley, siete corresponden a proyectos de ley y uno  a un proyecto de ley estatutaria. Los temas principales abarcados por estos son diversos: rama legislativa, seguridad social y salud, estampillas, celebraciones y monumentos, comunicaciones, familia y tránsito y transporte. Entre éstos sobresalen la expedición de la Ley de Salud Mental, la reglamentación del voto nominal y la ley que sanciona a los conductores ebrios.

En contraposición al argumento de un PDA aislado en el Congreso, cabe señalar que la estrategia utilizada por sus congresistas durante el cuatrienio para la presentación de proyectos fue, por lo general, el establecimiento de alianzas con congresistas de otros partidos. Sólo dos de los ocho proyectos sancionados tuvieron como autores únicamente a congresistas del PDA. En total, el PDA presentó cuarenta y dos  proyectos de única autoría del partido, lo que corresponde a un 35%. En el 65% restante las alianzas interpartidistas incluyeron a los partidos de la coalición.

Esta estrategia no redundó en resultados sobresalientes en cuanto a sanciones como ley, aunque hay que señalar que aún el 35,84% de éstos continúan en trámite y que el 15,83% fueron retirados por sus autores. No hay una única razón para explicar lo anterior: hay que tener en cuenta que la iniciativa legislativa es menos efectiva que la ejecutiva, además de la tendencia ideológica del PDA – lo que redunda en poco apoyo por parte de la coalición de gobierno - y de la falta de representantes suyos en diversas comisiones, lo que hace muy difícil superar cada uno de los pasos del trámite legislativo.

Finalmente, los proyectos impulsados por el PDA tuvieron un marcado acento en lo social, lo que fue reforzado con la labor en citaciones sobre el mismo tema, como se verá más adelante. De acuerdo a la tabla no.2, Seguridad social y salud fue el tema principal sobre el que más proyectos presentó el PDA, alcanzando el 10% del total, seguido por Rama Legislativa, Educación, cultura, ciencia y tecnología y Derechos Fundamentales, con diez, nueve y nueve proyectos respectivamente.

La tabla no. 2 muestra las temáticas más comunes de los proyectos presentados por el PDA durante el último cuatrienio.

Tabla no.2

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible

Citaciones, control político y reacción a la coyuntura

El PDA ha sido recurrente en el ejercicio de fiscalización del gobierno de turno desde su aparición y llegada al Congreso. El último cuatrienio no fue la excepción. En una entrevista concedida a la Revista Semana antes de finalizar el cuatrienio 2006-2010, varios congresistas de este partido auguraron un papel centrado en el control político entre 2010 y 2014 dada la dificultad de pasar grandes reformas en el contexto de la llamada Unidad Nacional [3]. El representante Navas Talero aseguró entonces que “nosotros vamos a seguir haciendo lo nuestro, aunque no tenga trascendencia. Pero vamos a seguir peleando” [4]. Los datos recopilados por Congreso Visible para el cuatrienio 2010-2014 confirman las entonces predicciones de los congresistas. En medio de un gobierno reformista que se vio cuestionado por diferentes movilizaciones sociales, el PDA utilizó ampliamente el mecanismo de citación de control político a lo largo de las cuatro legislaturas. La gráfica 1 muestra el tipo de citaciones de autoría del PDA por cada legislatura. Hay tres tipos: control político, audiencia pública e invitación.

Gráfica no.1

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible

Los temas principales de control político durante las cuatro legislaturas muestran una reacción desde el Congreso del PDA a los temas neurálgicos impulsados o enfrentados por el ejecutivo. Durante la primera legislatura destacaron los temas de Plan Nacional de Desarrollo y Minas y energía con siete citaciones, seguidos por Seguridad, defensa y fuerza pública con seis. Para la segunda legislatura, el tema de mayor control político por parte del PDA fue Seguridad social y salud con diecisiete citaciones. En la tercera legislatura destacó el tema de Justicia con siete citaciones, seguido por Minas y energía, Comunicaciones y el tema Agropecuario y agrícola con seis. Finalmente, en la cuarta legislatura se hizo énfasis en Seguridad social y salud y Agropecuario y agrícola, ambas con ocho citaciones. La tabla no.3 presenta los temas de mayor número de citaciones en las que participó como citante algún miembro del PDA. La información está presentada por legislatura.

Tabla no.3. Temas de mayor número de citaciones del PDA por legislatura

Fuente: Sistema de Información de Congreso  Visible

Las citaciones fueron utilizadas como una manera de capitalizar políticamente el descontento ciudadano frente a las políticas impulsadas por el ejecutivo. En la entrevista citada anteriormente, el entonces senador del PDA Luis Carlos Avellaneda apuntaba a la necesidad de realizar una “oposición combativa”, entendiendo por ésta un papel activo en la organización de las movilizaciones sociales[5]. En efecto, el PDA logró compaginar el control político con las movilizaciones y el descontento. Un ejemplo de esto fue la importancia del tema agropecuario y agrícola durante las dos últimas legislaturas. Entre agosto y septiembre de 2013 el país se vio sumido en uno de los paros agrarios más grandes de su historia reciente. Las manifestaciones fueron de particular importancia en ciudades como Bogotá, Medellín, Cali y en departamentos como Boyacá y Nariño. Entre las reivindicaciones propuestas por los protestantes se encontraban la revisión de la política de firmas de Tratados de Libre Comercio y una mayor inversión en el sector. El número de citaciones sobre dicho tema impulsados por el PDA en las dos últimas legislaturas fue de trece, la mayoría de ellas llevadas a cabo por el representante Wilson Néber Arias y el senador Jorge Enrique Robledo. Los temas de dichas situaciones son elocuentes: “Debatir sobre el la crisis del sector agropecuario en el país”, “Debatir sobre los impactos del TLC con Corea del Sur en la agricultura colombiana”, “Debatir sobre la situación del sector agropecuario en Colombia en relación con la firma de los TLC con Estados Unidos y Europa”, entre otros.

Finalmente, los temas de citación más frecuentes a lo largo del cuatrienio fueron Seguridad social y salud - siendo el que más citaciones tuvo en la segunda y cuarta legislatura - y Minas y energía –bien posicionado a lo largo de las cuatro legislaturas. El primero es una respuesta a la llamada “crisis de la salud” y al reciente intento de reforma del ministro Alejandro Gaviria. El PDA fue crítico y citó de manera recurrente al Ministro, aumentando las citaciones de manera particular durante la última legislatura. Las materias más recurrentes de éstas fueron las EPS, las pensiones y la financiación del sector salud. Como se vio en los temas de proyecto presentados por el mismo partido, Seguridad social y salud también fue prioritario desde lo propositivo para el PDA durante todo el último cuatrienio. En cuanto a Minas y energía, el PDA, a través de su senador Jorge Enrique Robledo, fue crítico de la política denominada “locomotora minera” como eje del crecimiento económico del país. Entre los temas de citación se encuentran la pequeña y mediana minería, Pacific Rubiales, la consulta previa, entre otros.

Disciplina partidista e individual durante el último cuatrienio

El PDA sufrió una fisura importante a finales de 2011. Entonces, tres de sus senadores decidieron armar tolda aparte y, a pesar de continuar con sus curules como polistas, se acercaron a la organización política liderada por el también expolista Gustavo Petro, llamada Progresistas. El Comité Ejecutivo Nacional del PDA argumentó que Camilo Romero, Luis Carlos Avellaneda, y Jorge Guevara “se han puesto fuera de la organización con sus reiteradas declaraciones en los medios de comunicación”. Estas críticas, de acuerdo al mismo Comité, “estimularon el transfuguismo entre sus seguidores y las alianzas con otros partidos y movimientos opuestos al Polo y a su Ideario de Unidad”[6]. Como resultado, dichos senadores fueron excluidos de la institucionalidad del partido[7]. Empero, el comportamiento del PDA en el Congreso continuó siendo coordinado. A pesar de las divisiones internas, los excluidos continuaron votando de acuerdo a los lineamientos del partido.

Las herramientas más utilizadas para la medición de la disciplina partidista son el Índice de Acuerdo Partidista (IAP) y el Índice de Rice (IR). El IAP toma en cuenta tres aspectos: los votos de los congresistas y su correspondencia a las directrices del Partido; los votos por el sí, por el no y las abstenciones; cero (0) corresponde a un partido totalmente indisciplinado y (1) a un partido totalmente disciplinado. El IR también toma en cuenta tres aspectos: disciplina como coherencia de los votos de los miembros de un mismo partido; toma en cuenta los votos por el sí y por el no; varía de cero (0) a uno (1), donde cero (0) representa a un partido totalmente indisciplinado y uno (1) a un partido totalmente disciplinado[8]. Los datos tomados para las tablas siguientes corresponden a votaciones por legislatura correspondientes a proyectos cuyo autor es el ejecutivo.

Tabla no. 4. Disciplina partidista del PDA por legislatura

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible

De acuerdo a lo anterior, en general el PDA fue disciplinado tanto en Cámara como en Senado. La segunda legislatura, justamente durante la división interna, fue el período en el cual el partido actuó de manera más cohesionada en cuanto a votaciones y abstenciones. Las diferencias entre ambos índices sugieren que el partido votó de forma cohesionada y que las diferencias radican en la cantidad de abstenciones.

Si se comparan los índices con los de los partidos de la Unidad Nacional, es más evidente su actuación cohesionada. Para el primer cuatrienio en Senado, el IAP del PDA es mayor a cualquiera de los partidos de la coalición[9]; en la cuarta legislatura sólo es menor al del Partido Conservador (0,69)[10]. En Cámara se repite el mismo comportamiento. 

La comparación de las votaciones de cada congresista por legislatura a los proyectos presentados por el ejecutivo confirma la hipótesis de que, a pesar de las divisiones, el PDA continuó comportándose como bancada. En Cámara, los más disciplinados fueron Iván Cepeda y Alba Luz Pinilla, con un porcentaje de votos con grupo del 78,21% y 76,77% respectivamente. Los menos disciplinados, Navas Talero y Wilson Arias con 67.86% y 67,34% respectivamente. En Senado, los más disciplinados fueron Mauricio Ernesto Ospina con 73,87% de votos con grupo, Gloria Inés Ramírez con 71,64% y Jorge Eliécer Guevara con 68,84%. Los menos disciplinados, aunque no por gran porcentaje de diferencia, fueron Luis Carlos Avellaneda con 60,16% y Camilo Romero con 64,29%. En la segunda legislatura, momento de las divisiones, Luis Carlos Avellaneda, Jorge Eliécer Guevara y Camilo Romero tuvieron porcentajes de votaciones con el partido significativamente altas, como se ve en la Tabla no.6. Hay que anotar, sin embargo, que Avellaneda tuvo un alto porcentaje de abstención durante dicha legislatura (86,67%).

Tabla no.5. Disciplina por Representantes a la Cámara del PDA para cada legislatura. Proyectos de iniciativa gubernamental

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible

Tabla no.6. Disciplina por Senador del PDA para cada legislatura. Proyectos de iniciativa gubernamental

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible

En conclusión, el PDA continuó dando un gran impulso a las citaciones de control político, reaccionando de manera rápida frente a las coyunturas y tratando de capitalizar políticamente las manifestaciones de disconformidad hacia las políticas del ejecutivo. Esto estuvo acompañado de una agenda legislativa de carácter social, centrándose en temas de seguridad social y salud que, a pesar de la estrategia de alianza con los partidos, no tuvo gran aceptación y en un buen porcentaje fue archivada. En cuanto a votaciones y abstenciones, el PDA no se vio afectado por las divisiones internas.

[1] Las diferentes tablas y gráficos en este artículo tienen como fuente el Sistema de Información de Congreso Visible. La fecha de corte fue el 19 de mayo de 2014.

[2] Juanita León, “Otro paso hacia la autodestrucción del Polo”, en: La Silla Vacía. << http://lasillavacia.com/historia/otro-paso-mas-hacia-la-autodestruccion-del-polo-30349>>. Recuperado el 9 de junio de 2014.

[3] “Cómo será la oposición al próximo gobierno”. En: Semana.com << http://www.semana.com/politica/articulo/como-sera-oposicion-proximo-gobierno/117825-3>>. Recuperado el 18 de junio de 2014.

[4] Ibíd.

[5] Ibíd.

[6] El PDA acepta que los Senadores Camilo Romero, Luis Avellaneda y Jorge Guevara se excluyan del Partido”, << http://www.polodemocratico.net/index.php?option=com_content&view=article&id=1763:el-pda-acepta-que-los-senadores-camilo-romero-luis-avellaneda-y-jorge-guevara-se-excluyan-del-partido&catid=75:noticias&Itemid=66>>. Recuperado el 9 de junio de 2014.

[7] Ibíd.

[8] Balance de la Tercera Legislatura del Congreso Colombiano: julio de 2012 a junio de 2013, <<http://www.congresovisible.org/media/uploads/boletines/Resumen_Tercera_Legislatura.pdf>>. Recuperado el 22 de mayo de 2014.

[9] IAP del Partido de la U: 0,60. IAP del Partido Liberal: 0,64. IAP de Cambio Radical: 0,66. IAP del Partido Conservador: 0,64. Todas las cifras son para Senado y para la primera legislatura.

[10] Carlos Hernández Osorio, “Unidad Nacional,: crítica, pero muy útil”, en: Congreso Visible << http://congresovisible.org/agora/post/unidad-nacional-critica-pero-muy-util/6417/>>. Recuperado el 24 de junio de 2014.