Reformas constitucionales y leyes sancionadas

En esta sección encontrará los proyectos exitosos que fueron sancionados como leyes, los que se archivaron y las reformas a la Constitución que se aprobaron durante el cuatrienio 2010-2014. También conocerá cuáles serán los retos del nuevo Congreso.

LEYES SANCIONADAS DURANTE 2010-2014

Por: Laura Wills-Otero, directora de Congreso Visible

A lo largo del cuatrienio 2010-2014, el Presidente Juan Manuel Santos sancionó 318 nuevas leyes de las cuáles 143 (44.9%) fueron presentadas por la rama de poder ejecutiva, 172 (55%) por los congresistas, y 3 (0.9%) por otras entidades. En este artículo se presentan algunos detalles sobre cuáles fueron los temas de las leyes sancionadas; y sobre quiénes fueron los autores de las iniciativas. Se resaltarán algunas leyes que ocuparon un espacio especial en la agenda legislativa y en los medios de comunicación por su relevancia para el país, y también se llamará la atención sobre algunos de los proyectos de ley que fueron archivados. Al final del artículo, se incluye un archivo que los usuarios pueden descargar para conocer todas las leyes sancionadas. 

Las iniciativas heredadas

En el cuatrienio que terminó, se sancionaron leyes que se habían presentado en períodos anteriores (2002-2006 y 2006-2010), y que habían quedado pendientes de ser declaradas exequibles por parte del Corte Constitucional tras revisión de constitucionalidad. En total, se sancionaron 49 de estas leyes de las cuales 29 (59.2%) fueron de iniciativa legislativa y las restantes 20 de iniciativa ejecutiva (40.8%). De estas últimas, 12 fueron convenios, acuerdos y protocolos internacionales sobre temas relacionados con libre comercio, asuntos fronterizos con países vecinos, y convenciones para proteger desplazamientos forzados entre países.  La gráfica 1 resume los temas de las otras leyes a las que se hace referencia en este aparte, es decir, aquéllas que no se clasifican bajo la categoría de “Política Internacional”.

Gráfica 1: Temas de las leyes heredadas

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible, 2002-2014.

Los proyectos exitosos del cuatrienio 2010-2014

269 proyectos de ley radicados entre el 20 de julio de 2010 y el 29 de octubre del 2013 se convirtieron en Leyes de la República. Este número corresponde al 17.8% del total de los proyectos de ley que se presentaron a lo largo de todo el cuatrienio (1503)[1]. El 53% de las leyes aprobadas fueron de iniciativa legislativa, mientras que el 46% lo fueron de iniciativa ejecutiva. Solamente 3 leyes tuvieron iniciativa de otras entidades. Concretamente, la Fiscalía (2)  y el Consejo Nacional de la Judicatura (1) fueron los autores de esas tres leyes[2]. Aunque el porcentaje de las leyes sancionadas de iniciativa legislativa es más alto que el de las leyes de iniciativa ejecutiva, es importante aclarar que fue el Congreso el que más proyectos de ley presentó a lo largo del cuatrienio. En total, los congresistas radicaron 1298 proyectos (86.4%), mientras que la rama ejecutiva radicó 190 (12.6%). Los restantes 15 proyectos fueron de iniciativa mixta o de autoría de otras entidades. Esto indica que la rama ejecutiva es más exitosa que la rama legislativa en lograr la aprobación de los proyectos de ley que presenta y su conversión en leyes de la república.

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible, 2002-2014.

En la tabla 1 se presentan los temas de las leyes sancionadas. Se muestra que muchas de ellas tratan sobre temas de política internacional (59) y sobre celebraciones, honores y monumentos (64). Esto corresponde al 55% de la legislación sancionada en este cuatrienio. Los temas específicos que se agrupan bajo cada una de estas categorías, son muy variados. En la primera se incluyen asuntos como los mencionados más arriba, mientras que en la segunda se incluyen celebraciones por la fundación de municipios; homenajes a personalidades; estampillas, monumentos y festivales en determinados municipios, entre otras. En la mayoría de estos casos, se aprueban partidas presupuestales para ejecutar obras de infraestructura, o para desarrollar actividades culturales para la comunidad.

Cantidad de Leyes sancionadas por temas

Tabla 1. Los temas de las leyes sancionadas

Fuente: Sistema de Información de Congreso Visible, 2002-2014.

Algunas leyes trascendentales para el país

Como lo reportamos en informes anteriores [3] y en artículos que se incluyen en este balance (que tocan temas como paz y la reforma a la salud), varias fueron las leyes de trascendencia nacional que se sancionaron durante este cuatrienio. En las primeras dos legislaturas del Congreso que terminó, esto es, en los dos primeros años del primer Gobierno de Santos, se sancionaron diversas leyes con impacto nacional. Entre ellas, se incluyen dos leyes que reglamentaron la reforma constitucional que estableció el Sistema General de Regalías (leyes 1606 y 1530 de 2012); la Ley de Ordenamiento Territorial (ley 1454 de 2011); la de Sostenibilidad Fiscal; la Ley de Víctimas y Restitución de tierras (ley 1448 de 2011); la prórroga de la Ley 418 de 1997 relacionada con el otorgamiento de indulto, entre otras. Como lo señalamos en el Boletín No. 21 de Congreso Visible, “la importancia de estas leyes [todas ellas de iniciativa ejecutiva] radica en que implican, por ejemplo, el establecimiento de un nuevo criterio para la redistribución de recursos, la reorganización de la estructura administrativa a nivel nacional, y el establecimiento de mecanismos para financiar y hacer efectiva la reparación integral a las víctimas y la restitución de tierras en el contexto del conflicto armado” (p. 2). En todos los casos, las discusiones que se dieron en el Congreso fueron intensas y polémicas dados los cambios estructurales que significan para el país. Otras leyes que también se aprobaron en la primera parte del cuatrienio, incluyeron temas de carácter social. Entre ellas se cuentan las siguientes:

-  Ley del Primer Empleo (Ley 1429 de 2010);

- una ley que contempló una reforma al Sistema General de Seguridad Social (Ley 1438 de 2011);

-  la ley de subsidios para la prestación de servicios públicos a los estratos 1 y 2;

-  la ley de vivienda de interés prioritario (Ley 1537 de 2012);

-  leyes antidiscriminación para proteger los derechos de las mujeres (Ley 1496 de 2011 y Ley 1434 de 2011 que crea la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer) y de otras minorías (Ley 1482 de 2011).

Temas relacionados con el manejo del conflicto armado y con la seguridad ciudadana, también ocuparon parte de la agenda legislativa, y culminaron en leyes tan importantes como un nuevo Estatuto de Seguridad Ciudadana (Ley 1453 de 2011); una ley que busca resolver la situación jurídica de miles de desmovilizados que no fueron incluidos en el proceso de Justicia y Paz (Ley 1424 de 2010), entre otras.

En la segunda mitad del cuatrienio (2012-2014) también se aprobaron leyes importantes para el país. Algunas que fueron conocidas por la opinión pública a través de los medios de comunicación, fueron las siguientes:

-  La ley Lleras 2.0, relacionada con la implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos (Ley 1520 de 2012);
-  La ley de Habeas data o de protección de datos personales (Ley 1581 de 2012);
-  La ley que aprobó el presupuesto del Sistema General de Regalías 2012-2013 (Ley 1606 de 2012);
-  La ley que creó una pensión familiar (Ley 1580 de 2012);
-  Reforma Tributaria (Ley 1607 de 2012);
-  La ley que crea el Sistema Nacional de Convivencia Escolar y Formación para prevenir la violencia escolar o matoneo (Ley 1620 de 2013);
-  El Estatuto de la Ciudadanía Juvenil (Ley 1622 de 2013);
-  El código de extinción de dominio (Ley 1708 de 2014);
-  La ley que regula la integración de las energías renovables no convencionales al sistema energético nacional (Ley 1715 de 2014)).

Es importante señalar que muchas de las leyes que fueron sancionadas, resultaron después de haber tenido trámites legislativos en los cuáles los partidos políticos lograron ponerse de acuerdo. Muchas de las iniciativas exitosas fueron presentadas o bien por el gobierno a través de alguno de sus ministerios, o bien por alguno de los partidos de la coalición de la Unidad Nacional (Partido de la U; Partido Liberal; Partido Conservador; y Cambio Radical). Las mayorías legislativas que conformaron estos partidos y su comportamiento disciplinado, explican el trámite exitoso de varias de las iniciativas mencionadas más arriba.

Los proyectos de ley archivados

Muchos fueron los proyectos de ley que se archivaron durante el cuatrienio. De las 1503 iniciativas, se archivaron 1235 correspondientes al 82.2%, es decir la gran mayoría de ellas. Dentro de los proyectos archivados, aquéllos que proponían reformas a la Educación, a la Justicia, y al Sistema de Salud, fueron los más sonados. Como es bien conocido, el gobierno no fue exitoso en sacar adelante estas reformas por diferentes razones. En el primer caso, tras movilizaciones por parte de estudiantes y maestros que se oponían a las disposiciones contempladas en el proyecto que presentó el gobierno a través del Ministerio de Educación, éste último decidió retirar la iniciativa, y detener la discusión. En el segundo caso, la inclusión de artículos que favorecían a los congresistas (los conocidos “micos”) y una fuerte presión que recayó sobre el Congreso y el entonces Ministro de Justicia debido a esto, llevó a que el proyecto de reforma del sistema de justicia se archivara en el último debate, y a que el jefe del ministerio renunciara a su cargo. En el último caso, aunque se aprobó una ley estatutaria que reitera el derecho fundamental a la salud, no fue posible sacar adelante una ley ordinaria que defina los parámetros de acción para los agentes privados y el Estado. 

Otros proyectos de ley que se presentaron y que significaron discusiones detenidas que dividieron al Congreso impidiendo su aprobación fueron los siguientes:

Un proyecto de reforma constitucional mediante la cual se pretendía prohibir el aborto bajo cualquier circunstancia. En otras palabras, el proyecto pretendía abolir las tres causales que actualmente permiten legalmente practicar el aborto[4]. Por otro lado, se archivaron proyectos de ley que buscaban reconocer el matrimonio civil a las parejas del mismo sexo. Tampoco pasaron proyectos que pretendían regular el acceso a la propiedad por parte del capital extranjero para hacer frente al fenómeno del acaparamiento de tierras, y otros como por ejemplo, un código de convivencia ciudadana; una proyecto que contemplaba la reeleección inmediata de gobernadores y alcaldes, otro que prohibía la reelección del Presidente de la República; por mencionar unos pocos.

Los retos del nuevo Congreso

En otro artículo de este balance, se dejó planteado que el Congreso que se posesiona el próximo 20 de julio no será igual al que estuvo en el cuatrienio que terminó. El tamaño de la coalición gobiernista será menor que el anterior, y el de la oposición será más grande. En otras palabras, el balance de fuerzas cambia en el nuevo período. La importancia de esto se verá reflejada en el comportamiento del Congreso, y en las relaciones de éste con la rama del poder ejecutivo. El Presidente Santos requerirá apoyo legislativo para sacar adelante leyes que quedaron pendientes, así como las iniciativas que se requieran para implementar los eventuales acuerdos a los que se llegue tras la culminación exitosa del proceso de negociación que se lleva actualmente en la Habana entre el Gobierno y las FARC. Aunque el gobierno cuenta con un mandato legítimo y mayoritario para dar continuidad a las negociaciones, es claro que también tendrá un contrapeso importante que hará control político a las acciones y decisiones que se tomen en torno a ese y a muchos otros temas. No solo el tamaño de la oposición es más grande que en otras ocasiones, sino que el pasado 9 de marzo fueron elegidos liderazgos nacionales de diferentes partidos y tendencias ideológicas que garantizarán discusiones y debates arduos y muy interesantes.

Acá puede descargar las leyes sancionadas durante el cuatrienio 2010-2014. Haga click aquí

REFORMISMO CONSTITUCIONAL 

Por: Beatriz Gil, investigadora de Congreso Visible

La Constitución Política Colombiana ha tenido 39 reformas desde su promulgación en 1991. Durante el cuatrienio que termina se ratificaron 6 de estas modificaciones, aunque en realidad el Congreso aprobó diez en total.

Según datos de la Universidad Sergio Arboleda, durante el primer gobierno del Presidente Juan Manuel Santos se mantuvo la tendencia al revisionismo constitucional que se inició durante el primer gobierno de Álvaro Uribe, durante cuyos gobiernos fueron aprobados más cambios constitucionales, como se observa en la siguiente tabla:

Tabla 1. Actos Legislativos aprobados por el Congreso

Fuente: Elaboración propia con datos de la Revista Digital Altus en Línea de la Universidad Sergio Arboleda

​Gráfica 1. Proyectos de Acto Legislativo por iniciativa (tipo de autor)

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible

Este alto número de iniciativas pueden significar un afán reformista que no necesariamente responde a las demandas de la sociedad colombiana; por ejemplo, se presentaron 7 propuestas para ampliar el periodo de los alcaldes y gobernadores. También refleja la tendencia a modificar las instituciones aún antes de que se pueda comprobar la conveniencia de transformarlas.

En otras oportunidades se presentaron proyectos sobre temas que ya estaban en discusión a través de otros proyectos, y no eran complementarios o armónicos con la iniciativa en tránsito. Incluso algunos se radicaron después de que ya había ponencia para primer debate, lo que impidió que se acumularan y fueran tramitados como una sola iniciativa. Este fue el caso de varias reformas en temas de justicia que se presentaron cuando se estaba debatiendo la reforma a la justicia.

A continuación se presenta un recuento de los temas abordados en los proyectos de acto legislativo radicados en el cuatrienio:

Gráfica 2. Temática de los proyectos de acto legislativo presentados

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible.

En parte por el alto número de iniciativas y en parte por la falta de interés en los temas a considerar, del total de Proyectos de Acto Legislativo presentados, 90 fueron retirados por sus autores o no se radicó ponencia y terminaron siendo archivados por vencimiento de términos. El trámite de un proyecto de acto legislativo debe realizarse en dos periodos ordinarios sucesivos y consecutivos. Es decir, los primeros cuatro debates se realizan en un periodo y los segundos en el siguiente periodo. Si no se cumplen estos tiempos, el PAL se archiva por vencimiento de términos. En la gráfica 2 se presenta información sobre el estado que alcanzaron los proyectos de acto legislativo que se presentaron durante el cuatrienio.

Gráfica 3. Proyectos de Acto Legislativo según estado

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible

Los proyectos archivados en debate fueron efectivamente analizados por parte de los congresistas y tenían que ver con reformas a la Rama Ejecutiva (eliminación de la reelección, de la vicepresidencia y reelección de alcaldes), derechos fundamentales (derecho a la salud, a no padecer hambre y la prohibición del aborto), partidos y movimientos políticos (responsabilidad partidaria por delitos de sus miembros) y organización electoral (asignación de una curul en el cuerpo colegiado para quienes resulten segundos en la elección a presidente, gobernador o alcalde y segunda vuelta para elección de alcaldes) y justicia (reforma a la justicia). La gráfica 3 señala los temas generales de los proyectos que fueron archivados en alguno de los debates de su trámite.

Gráfica 4. Proyectos de Acto Legislativo archivados en debate

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible

El más polémico de estos proyectos fue el de la reforma a la Justicia, que incluyó en el texto de conciliación artículos que no habían sido discutidos con anterioridad, y que trataba temas tan controvertibles como los siguientes:

- Eliminación de la competencia propia del Fiscal General para investigar a los aforados;

- desmonte de las inhabilidades como causales para perder la investidura;

- Abolir la capacidad de investigar a los congresistas por parte de la Corte Suprema de Justicia.

Después de introducidas estas modificaciones al proyecto original, el gobierno manifestó que era necesario “objetar un proyecto que a pesar de las irregularidades en su trámite ya había sido aprobado: una decisión sin precedentes y por fuera de sus atribuciones, según muchos juristas calificados. En sesiones extraordinarias, los congresistas lo hundieron para minimizar las consecuencias políticas del escándalo[5].”

Con respecto a las iniciativas de reforma constitucional exitosas, como se dijo anteriormente, durante este cuatrienio fueron sancionados 9 actos legislativos, 5 de autoría del Congreso y 4 de autoría del gobierno, pero 3 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional. Además, el proyecto de reforma a la justicia fue objetado por la Presidencia de la República para evitar su promulgación.

En todo caso, las reformas aprobadas han implicado progresos y desarrollos de la Constitución de 1991. Por ejemplo, el Acto Legislativo 03 de 2011 elevó a categoría constitucional, como concepto y no principio, la denominada por el Gobierno, "sostenibilidad fiscal", que implica que proyecto legislativo deberá contar con soporte financiero para poder ser aprobado.

Así mismo, el Acto Legislativo 06 de 2011 o de la acción penal, es una herramienta que busca la descongestión de la justicia al permitirle a la Fiscalía delegar ciertas funciones, por ejemplo en el Vicefiscal General de la Nación y los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia. También estipula que las víctimas pueden ejercer la acción penal, según naturaleza del bien jurídico o la menor lesividad de la conducta punible, como una solución más pronta y efectiva a la garantía de sus derechos, conservando siempre la posibilidad de que la Fiscalía General de la Nación pueda ejercer preferentemente la acción penal.

El Acto Legislativo 02 de 2011 eliminó la Comisión Nacional de Televisión, que fue objeto de cuestionamientos desde diferentes flancos, debido a su politización y a los enormes costos que le generaba al Estado.

En relación con legislación económica, el Acto Legislativo 05 de 2011 sobre el Sistema General de Regalías busca crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos por explotación de recursos naturales, de manera que todos los municipios y departamentos sean beneficiarios de los recursos y no sólo aquellos que generan las regalías.

En términos de representación, el Acto Legislativo 01 de 2013 básicamente elevó la representatividad de los colombianos residentes en el exterior, pasando de una a dos curules en la Cámara de Representantes, sin aumentar el número total de curules que constitucionalmente tiene la mencionada Corporación.

Con el fin de sentar las bases de la paz se aprobó el Acto Legislativo 01 de 2012 o Marco legal para la paz, que es un instrumento de justicia transicional para facilitar la terminación del conflicto armado. La propuesta autoriza la creación de mecanismos extrajudiciales de justicia transicional, el establecimiento de criterios de priorización y selección de casos, la suspensión de la ejecución de la sanción y la renuncia a la persecución penal para los hechos no seleccionados.

Según la iniciativa, la suscripción de un acuerdo de paz dependerá de que se hayan liberado, previamente, a todos los secuestrados y se proporcionaría un trato diferenciado a las distintas partes del conflicto, lo que abre la posibilidad de cobijar a los agentes estatales.

Finalmente, los Actos Legislativos declarados inexequibles por parte de la Corte Constitucional fueron el Acto Legislativo 01 de 2011 que determinaba el fin de los impedimentos para la participación de los congresistas en debates y votaciones de actos legislativos; el Acto Legislativo 04 de 2011 conocido como “Provisionales” que facultaba el ingreso de funcionarios provisionales a la carrera administrativa sin concurso y el Acto Legislativo 02 de 2012 que estipulaba que las infracciones al Derecho Internacional Humanitario cometidas por miembros de la Fuerza Pública serían investigadas y los responsables enjuiciados por la Justicia Penal Militar de manera exclusiva.

Conozca el balance sobre leyes sancionadas durante el cuatrienio 2010-2014

[1] A estos proyectos de ley, se suman 116 iniciativas de Acto Legislativo y 56 iniciativas de Proyectos de Ley Estatutarias. En total, durante el cuatrienio se presentaron 1675 iniciativas legislativas.

[2] Estas tres leyes fueron las siguientes: Ley 1716 de 2014, “Por medio del cual se aplaza la entrada en vigencia del sistema de oralidad previsto en la ley 1395 de 2010”(iniciativa del Consejo Superior de la Judicatura); Ley 1708 de 2015, “Por medio de la cual se expide el código de extinción de dominio” (iniciativa de la Fiscalía General de la Nación); y la Ley 1592 de 2012, “Por medio de la cual se introducen modificaciones a la Ley 975 de 2005 “por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios” y se dictan otras disposiciones” (Iniciativa de la Fiscalía General de la Nación)

[3] Ver los Boletines 21, 22, 23, 24, 25 y 26 publicados en el sitio web de Congreso Visible.

[4]Las tres causales que permiten el aborto son las siguientes: “cuando un médico certifica que la salud de la mujer está en riesgo; cuando el [feto] presenta malformaciones incompatible con la vida estrauterina, y cuando el embarazo es el resultado de violación o incesto indebidamente denunciados” (ver boletín 22 de 2011, www.congresovisible.org).

[5]Escandón, M. (2013) Congreso colombiano: balance del 2012 y panorama para el 2013 en la revista Razón Pública.