Unidad Nacional: crítica, pero muy útil

Los partidos de La U, Liberal, Cambio Radical y Conservador, que conformaron la coalición de gobierno, fueron disciplinados, aunque abstencionistas, para votar los proyectos del Ejecutivo. Las tensiones internas y las críticas a las propuestas nunca faltaron.

Por: Carlos Hernández Osorio, investigador de Congreso Visible

Si Álvaro Uribe contó en el Congreso con la recordada “aplanadora uribista”, Juan Manuel Santos sacó a relucir durante estos cuatro años la fuerza de la Unidad Nacional, coalición que integraron los partidos de La U, Liberal, Cambio Radical y Conservador. Los niveles de éxito legislativo del actual presidente, incluso, fueron mayores que los de su antecesor y hoy opositor político.

Lo primero que hay que tener en cuenta es que las cuatro colectividades sumaron el 76% del Congreso, y en su momento los reforzó el Partido Verde. Gracias a esta mayoría Santos sacó adelante no solo los proyectos referentes a la paz, su caballito de batalla, sino gran parte de su agenda legislativa, dentro de la que se destacan el nuevo Sistema de regalías, la Ley estatutaria de reforma a la salud, una reforma tributaria y las modificaciones al Fuero penal militar, por nombrar solo algunas iniciativas que tuvieron mucha resonancia mediática por su significado y relevancia.

Pero también fueron congresistas de esa coalición los más criticados tras la conciliación de la fallida Reforma a la Justicia; fue este Congreso, con la coalición al frente, el que, en plena campaña electoral, evitó seguir discutiendo el proyecto de ley ordinaria de Reforma a la salud, que pretendía definir aspectos clave sobre el funcionamiento del sistema tras la aprobación de la ley estatutaria.

(Lea: ¿Por qué razón debería la ciudadanía recordar este Congreso?)

¿Cómo evaluar, entonces, el papel de esta coalición en relación con el Gobierno? El objetivo a continuación es responder esta pregunta desde dos perspectivas: la disciplina de los partidos de la Unidad Nacional y el éxito de los proyectos que el Ejecutivo radicó en el Congreso.

Disciplina, abstención y “mermelada”

En su primer gobierno Santos se caracterizó por impulsar en el Congreso una agenda nutrida de cambios constitucionales. Congreso Visible constató que en los primeros dos años (julio del 2010 a junio del 2012) la fortaleza de la coalición, unida a unos ministros muy activos en las sesiones, le permitió al presidente sacar adelante nueve reformas a la Carta Política, un éxito mayor que en los dos primeros años del gobierno Uribe, que logró tres.

Ahora bien, como lo anotamos desde el análisis de la primera legislatura (julio del 2010-junio del 2011) el éxito del Ejecutivo no fue solo resultado del tamaño de la coalición, sino de la habilidad del presidente para mantenerla unida.

Una manera de entender esto es analizando la disciplina partidista, que puede medirse de dos maneras.

En primer lugar, el Índice de Rice (IR) entiende por disciplina la coherencia del voto de los miembros de un partido, teniendo en cuenta los votos afirmativos (sí) y  los negativos (no). El índice varía entre 0 y 1, siendo 0 un partido que ha sido totalmente indisciplinado y 1, un partido que ha sido totalmente disciplinado. En segundo lugar, el Índice de Acuerdo Partidista (IAP) entiende por disciplina la correspondencia de los votos de los congresistas con las directrices de su partido (vocero o voto mayoritario). Además de tener en cuenta los votos por el sí y por el no, incluye las abstenciones. También varía de 0 a 1, donde 0 significa que un partido ha sido totalmente indisciplinado, y 1, que ha sido totalmente disciplinado.

Los resultados se muestran en las siguientes tablas, que contienen los promedios de índices de disciplina de los partidos de la Unidad Nacional con respecto a proyectos que presentó el Gobierno al Congreso [1].

Tabla 1

Tabla 2

De entrada se pueden sacar tres conclusiones:

1. Los partidos de la Unidad Nacional tendieron a votar cohesionados durante las cuatro legislaturas (los IR fueron cercanos a 1). Sin embargo, los IAP fueron notablemente más bajos, por lo que dieron cuenta de altas tasas de abstencionismo. Esto lo hemos denominado “una forma silenciosa de indisciplina”.

2. En la Cámara de Representantes disminuye la disciplina de la coalición de Gobierno entre la primera y la última legislatura. Allí, a la vez, en todos los partidos aumentó el abstencionismo en las votaciones.

3. En el Senado pasa lo mismo con La U y los liberales. Cambio Radical, sin embargo, aumenta su IR, lo que significa mayor cohesión a la hora de votar, pero aumenta su abstencionismo. Los conservadores, por su parte, aumentan su cohesión y disminuyen su abstencionismo en la cámara alta.

El aumento gradual del abstencionismo puede entenderse como parte del ciclo común de las relaciones Legislativo-Ejecutivo: mejores al principio, más difíciles al final del cuatrienio.

Congreso Visible ha entendido la propensión a abstenerse que tienen los integrantes de la coalición como una posible “estrategia para negociar con el Gobierno o en el interior de la coalición misma. Así, puede estar siendo empleada para expresar desacuerdo frente a las iniciativas del Ejecutivo sin incurrir en los costos políticos que generaría votar contra él” (La tan mentada “mermelada” puede ser entendida como parte de esa negociación Ejecutivo-Legislativo. Conocida técnicamente como cupos indicativos, se trata de partidas "incorporadas al presupuesto nacional en virtud de peticiones realizadas por los propios congresistas", de acuerdo con la Corte Constitucional. Mientras el presidente Santos salió a defenderla porque los legisladores “tienen derecho a sugerir inversiones en sus regiones”, desde la oposición, por ejemplo, el senador del Polo Jorge Enrique Robledo aseguró que el mandatario usó “recursos públicos para comprarse a los congresistas”.

Este debate fue muy mediático y puso sobre la mesa los costos en los que llegan a incurrir los gobernantes para garantizar su gobernabilidad, la aceptación y justificación de las que gozan estas prácticas dentro de ciertos sectores políticos, así como nuevos cuestionamientos a los congresistas y sus intereses.

Éxito de la agenda del Gobierno y época electoral

La fuerza de la coalición de Gobierno sirvió para sacar adelante proyectos de ley y reformas constitucionales de impacto nacional, de iniciativa gubernamental y legislativa, como los siguientes:

Iniciativa de la Unidad Nacional

- Ampliación de la representación de colombianos en el exterior

- Marco jurídico para la paz

- Ley de pequeñas causas

- Estatuto de ciudadanía juvenil

- Ley de transparencia y acceso a la información

Iniciativa gubernamental

- Ley de víctimas y restitución de tierras

- Establecimiento del criterio de sostenibilidad fiscal

- Eliminación de la Comisión Nacional de Televisión

- Nuevo Sistema General de Regalías

- Reforma del Fuero Penal Militar

- Ley de vivienda para los más pobres

- Reforma al Código penitenciario

- Ley estatutaria de reforma a la salud

- Acuerdo marco de la Alianza del Pacífico

- Reforma tributaria

Esta producción legislativa no estuvo exenta de críticas y debates dentro de los partidos oficialistas.

Iniciativas como la Ley de víctimas propiciaron la discusión de si en Colombia hay o no conflicto armado; el nuevo Sistema de Regalías apartó a congresistas con arraigo en departamentos productores; el Marco para la paz generó un arduo debate sobre el equilibrio entre justicia y garantías para quienes dejen las armas. Como le dijo a Congreso Visible la representante conservadora Lina María Barrera Rueda: “no quiere decir que el Gobierno nos pasa un proyecto y no podamos hacerle modificaciones ni presentar proposiciones. Por lo general un proyecto sufre muchas transformaciones” (Lea aquí la entrevista, publicada el 4 de junio).

El fracaso de un proyecto de gran calado como la Reforma a la Ley 30 o Reforma a la educación superior puede atribuirse más a una presión de movimientos sociales como el de los estudiantes, que a la falta de disciplina de los congresistas oficialistas. De hecho, el Gobierno prefirió retirarlo antes de que comenzara el debate legislativo.

Para tener una idea sobre la suerte de los proyectos del Ejecutivo en el Congreso, la siguiente tabla muestra la tasa de aprobación de las iniciativas que radicaron los ministros de Santos. Es necesario aclarar que la cantidad de proyectos radicados se dividió en dos: una que incluye los tratados internacionales y otra que no. El Congreso tiende a darles visto bueno a estos tratados, por lo que su inclusión aumenta la tasa de éxito del Gobierno. Al no incluirlos, dicha tasa tiende a bajar, pero es más cercana a la realidad de las relaciones Ejecutivo-Legislativo.

Tabla 3

Fuente: Sistema de información de Congreso Visible

La tasa de aprobación de los proyectos del Gobierno en el Congreso, sin tratados, solo cayó en la última legislatura. El porcentaje final (53%) superó al del segundo Gobierno de Álvaro Uribe (42,5%).

Es un resultado destacable si se tiene en cuenta lo siguiente: en la tercera legislatura, tras el escándalo por las irregularidades en la conciliación de la Reforma a la Justicia (vea un resumen sobre lo ocurrido con este proyecto), fue notoria la disminución, en los órdenes del día, de la programación de proyectos de iniciativa gubernamental, así como el incremento de los llamados a control político. Consideramos que esa crisis debilitó de cierta manera las relaciones Ejecutivo-Legislativo, al punto que creó un ambiente de precaución a la hora de tramitar iniciativas del Ejecutivo, como lo evidenciamos en nuestro balance de esa legislatura.

Las cifras indican que, sin embargo, eso no afectó sustancialmente el éxito de la agenda del Gobierno en el Congreso.

Una explicación para la caída de la tasa al final es la época electoral. Un ejemplo es el hundimiento del proyecto de Ley ordinaria de reforma a la salud. Pasó por el Senado, y una vez llegó a la Cámara en noviembre del 2013 –cuando prendía motores la campaña para elecciones a Congreso– se estancó y nunca lo debatieron. En la mencionada entrevista con la congresista Barrera Rueda, vicepresidenta de la Comisión Séptima de la Cámara, ella aceptó que ahí se evidenció el temor de los congresistas, por más oficialistas que fueran, a tomar decisiones difíciles que afectaran su capital político.

La misma lógica también permite entender, como se ve en la tabla, que el Gobierno haya aprovechado los primeros dos años para impulsar la mayoría de su agenda (86 de los 137 proyectos que radicó, sin incluir tratados) y haya logrado altas tasas de aprobación.

Se consideran altas si se tiene en cuenta que los proyectos que radicaron los congresistas, aunque fueron el 86% del total, alcanzaron una tasa de aprobación del 11%. Esta también fue menor en el segundo gobierno de Uribe (8,13%).

Hacia una nueva dinámica

Santos, como Uribe, a pesar de los escándalos y de las tensiones dentro de la coalición que lo apoyó, también tuvo su aplanadora en el Congreso. En sus próximos cuatro años, sin embargo, seguramente la dinámica cambiará y quizá la tenga más difícil, debido a factores como los siguientes:

- Oficialmente la coalición será más pequeña. Pasa de cuatro a tres partidos (La U, Liberal y Cambio Radical) que por sí solos no le garantizan mayoría en Senado, aunque sí en Cámara.

- No todo el conservatismo lo apoyará. Un sector fuerte de este partido (que en total tendrá 46 congresistas) mantiene su lealtad al presidente y está representado en grandes electores de la Costa Atlántica, como Roberto Gerlein y Efraín Cepeda. La afinidad de otros parlamentarios azules con el Centro Democrático puede fortalecer la oposición en la que este se empeñará.

- Proyectos sobre la paz le permitirán conformar mayorías más robustas, gracias al apoyo que sectores del Polo y la Alianza Verde han manifestado. Habrá que ver si al tratar de mantener estos apoyos Santos modifica o atenúa la agenda de reformas que comenzó en su primer gobierno –que ellos criticaron– y que no se relaciona directamente con el fin del conflicto.

- Habrá dos sectores opositores: el de izquierda, representado en el Polo (y, con matices, en la Alianza Verde), que aboga por un cambio en el modelo de desarrollo; y por otro lado, el de derecha, encarnado en el Centro Democrático y enfocado en una crítica a la visión sobre el fin del conflicto armado.Este último tendrá mayor relevancia si logra cautivar al sector conservador que no se siente cómodo con el Presidente.

[1] Para la legislatura 2010-2011 se tuvieron en cuenta los índices de disciplina que Congreso Visible calculó en el análisis que hizo de ese periodo: Sostenibilidad fiscal, Regalías, Estatuto anticorrupción, Reforma política del 2010, Ley de víctimas, Ley de primer empleo, Comisión Nacional de TV, Ordenamiento territorial. Para la segunda: Nuevo Régimen de áreas metropolitanas, Patrimonio cultural sumergido, Reglamentación Sistema general de Regalías, Reforma Fuero Penal Militar y la Ley de Vivienda para los más pobres. Para la tercera: Presupuesto Regalías 2013-2014, Reforma tributaria, Ley estatutaria de reforma a la salud, Facultades al Ejecutivo para reformar la Defensoría del pueblo y Reglamentación del Fuero militar. Y para la cuarta: Referendo para la paz, Extensión del 4 por mil para el agro, Reforma al Código penitenciario, Derogación de elección popular de parlamentarios andinos, Reglamentación del incidente de impacto fiscal y Presupuesto nacional para el 2014.